遼寧主體功能區(qū)建設(shè)的財政支持政策選擇

劉 濤

(東北財經(jīng)大學(xué)，遼寧 大連 116023)

改革開放三十多年來，我國經(jīng)濟(jì)迅猛發(fā)展，但也出現(xiàn)了高污染、高消耗等一系列問題，為實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)的可持續(xù)發(fā)展，國務(wù)院于2010年底印發(fā)了我國首個國土空間開發(fā)規(guī)劃——《全國主體功能區(qū)規(guī)劃》，規(guī)定于2020年實(shí)現(xiàn)主體功能區(qū)主要目標(biāo)。為促進(jìn)這一目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)，遼寧省政府在《遼寧省國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展第十二個五年規(guī)劃綱要》中也明確提出推進(jìn)形成遼寧省主體功能區(qū)，并提出了遼寧省主體功能區(qū)發(fā)展建設(shè)的重點(diǎn)。

一、遼寧省主體功能區(qū)劃分與功能定位

主體功能區(qū)是指以資源環(huán)境承載能力、現(xiàn)有開發(fā)密度和發(fā)展?jié)摿榛疽兀凑展卜?wù)均等化、增強(qiáng)可持續(xù)發(fā)展能力、人與自然和諧、城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展等原則確定的主體功能清晰的空間區(qū)域單元。國家從開發(fā)的角度，將國土空間劃分為優(yōu)化開發(fā)、重點(diǎn)開發(fā)、限制開發(fā)和禁止開發(fā)四類主體功能區(qū)。

相應(yīng)地遼寧省國土空間劃分為國家級優(yōu)化開發(fā)區(qū)、國家級限制開發(fā)區(qū)、國家級禁止開發(fā)區(qū);省級重點(diǎn)開發(fā)區(qū)、省級限制開發(fā)區(qū)、省級禁止開發(fā)區(qū)“兩級四類”主體功能區(qū)。

本文主要側(cè)重于對遼寧省省級層面的三類主體功能區(qū)進(jìn)行分析，即主要側(cè)重于對遼寧省省級重點(diǎn)開發(fā)區(qū)、省級限制開發(fā)區(qū)、省級禁止開發(fā)區(qū)三類主體功能區(qū)的分析。

二、現(xiàn)行財政政策對主體功能區(qū)建設(shè)的制約因素分析

(一)省以下財政轉(zhuǎn)移支付體系建設(shè)相對滯后

現(xiàn)行財政轉(zhuǎn)移支付制度主要解決中央與省級之間的財政關(guān)系，并且是按行政層級進(jìn)行劃分撥付，與主體功能區(qū)建設(shè)目標(biāo)難以進(jìn)行有效的銜接。

1.從縱向看，遼寧省政府與下轄的三類省級主體功能區(qū)之間缺乏必要的轉(zhuǎn)移支付政策規(guī)定。而現(xiàn)行的稅收返還政策起到了逆向調(diào)節(jié)的作用，優(yōu)化開發(fā)區(qū)和重點(diǎn)開發(fā)區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平高，返還基數(shù)大;限制開發(fā)區(qū)和禁止開發(fā)區(qū)經(jīng)濟(jì)落后，返還基數(shù)小，這與實(shí)現(xiàn)基本公共服務(wù)均等化的目標(biāo)相矛盾。

2.從橫向看，遼寧省主體功能區(qū)之間缺乏相關(guān)的橫向財政轉(zhuǎn)移支付政策規(guī)定。省級重點(diǎn)開發(fā)區(qū)是否應(yīng)該橫向援助省級限制開發(fā)區(qū)和省級禁止開發(fā)區(qū)，以及如何橫向援助的財政轉(zhuǎn)移支付政策沒有明確的政策規(guī)定。

(二)中央政府與地方政府之間責(zé)任劃分不夠明確

目前遼寧省主體功能區(qū)分為“兩級四類”，既包括國家級主體功能區(qū)，又包括省級主體功能區(qū)。兩級功能區(qū)的資金來源、監(jiān)督監(jiān)管具體應(yīng)該由哪級政府負(fù)責(zé)目前尚未明確，尤其是第一類功能區(qū)——國家級優(yōu)化開發(fā)區(qū)和省級重點(diǎn)開發(fā)區(qū)、第四類功能區(qū)——國家級禁止開發(fā)區(qū)和省級禁止開發(fā)區(qū)，出現(xiàn)國家級和省級主體功能區(qū)部分重合的情況，容易造成政府間相互推卸責(zé)任，影響主體功能區(qū)建設(shè)的實(shí)施。

(三)缺乏必要的激勵機(jī)制

1.省級限制開發(fā)區(qū)和省級禁止開發(fā)區(qū)主要用于生態(tài)建設(shè)以體現(xiàn)生態(tài)資源的多重價值，但是由此會帶來財政收入的減少，進(jìn)而違背基本公共服務(wù)均等化原則。對此，如果沒有配套的生態(tài)補(bǔ)償激勵政策，將會大大降低地方政府進(jìn)行生態(tài)建設(shè)的積極性，難以推進(jìn)主體功能區(qū)的戰(zhàn)略實(shí)施。

2.省級重點(diǎn)開發(fā)區(qū)主要用于經(jīng)濟(jì)建設(shè)，并在必要的情況下對限制開發(fā)區(qū)和禁止開發(fā)區(qū)實(shí)施經(jīng)濟(jì)援助，以實(shí)現(xiàn)既定的生態(tài)環(huán)境資源在經(jīng)濟(jì)增長與生態(tài)服務(wù)之間的合理配置與使用，從而實(shí)現(xiàn)整個人類利益的最大化。但是對于此類功能區(qū)由于實(shí)施經(jīng)濟(jì)援助而帶來的財政收入損失，目前尚缺乏必要的財稅補(bǔ)償措施，激勵力度不夠。

三、遼寧省主體功能區(qū)建設(shè)的財政支持政策建議

遼寧省省級層面共有三類主體功能區(qū)，主體功能區(qū)功能定位的差異，決定了不同類型的功能區(qū)需要對應(yīng)不同的財政支持政策及政策實(shí)施工具。

(一)省級重點(diǎn)開發(fā)區(qū):激勵型財政政策

省級重點(diǎn)開發(fā)區(qū)是以遼寧省沿海城鎮(zhèn)帶、中部城市群為主。在本主體功能區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展迅速，城市化程度比較高，具有較高的資源環(huán)境承載能力，但是產(chǎn)業(yè)發(fā)展比較分散，規(guī)模經(jīng)濟(jì)發(fā)展不夠，資源利用率較低，所以應(yīng)繼續(xù)加大經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)設(shè)施投資力度，形成具有規(guī)模效益的本土產(chǎn)業(yè)區(qū)或產(chǎn)業(yè)帶，實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的飛躍，從而形成新的經(jīng)濟(jì)中心。

本主體功能區(qū)的財政調(diào)節(jié)可以采用稅收調(diào)節(jié)手段，同時運(yùn)用政府采購、公共投資等來引導(dǎo)社會資金的流動:

1.運(yùn)用稅收調(diào)節(jié)手段，給予省級重點(diǎn)開發(fā)區(qū)內(nèi)的企業(yè)一定限度的稅收減免，以吸引更多的企業(yè)進(jìn)入本區(qū)域。

2.可以通過政府公共投資，直接在重點(diǎn)開發(fā)區(qū)興建一批重點(diǎn)開發(fā)示范企業(yè)，形成新的經(jīng)濟(jì)中心，以吸引更多的企業(yè)前來投資。

3.應(yīng)該對本主體功能區(qū)內(nèi)橫向經(jīng)濟(jì)援助省級限制開發(fā)區(qū)和省級禁止開發(fā)區(qū)的企業(yè)給予一定的稅收優(yōu)惠，如允許在計算企業(yè)所得稅時按一定比例予以扣除等。

(二)省級限制開發(fā)區(qū):支持——補(bǔ)償型財政政策

本主體功能區(qū)主要包括遼東山地丘陵生態(tài)屏障區(qū)、遼西丘陵低山生態(tài)屏障區(qū)、沿海防護(hù)林帶、遼河流域生態(tài)走廊。由此可見，本主體功能區(qū)主要是為了支持林業(yè)發(fā)展，而限制其他產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，從而達(dá)到生態(tài)修復(fù)和保護(hù)環(huán)境的目的。

本主體功能區(qū)在財政政策工具的選擇上可主要采用轉(zhuǎn)移支付方式。對由于限制其他產(chǎn)業(yè)發(fā)展而帶來的財政損失予以補(bǔ)償，以保證功能區(qū)內(nèi)公民享有平等的基本公共服務(wù)。

1.應(yīng)該制定關(guān)于對省級限制開發(fā)區(qū)進(jìn)行轉(zhuǎn)移支付的專門地方性法規(guī)，在法律層面對轉(zhuǎn)移支付方法、方式予以確認(rèn)，保證轉(zhuǎn)移支付的規(guī)范實(shí)施。

2.建立橫向轉(zhuǎn)移支付制度。遼寧省三類省級主體功能區(qū)之間的財力差異過大，遼寧省政府的財力有限，僅依賴遼寧省的縱向轉(zhuǎn)移支付，難以保證本主體功能區(qū)內(nèi)公共服務(wù)均等化的實(shí)現(xiàn)。應(yīng)該建立橫向轉(zhuǎn)移支付機(jī)制，由省級重點(diǎn)開發(fā)區(qū)分擔(dān)一部分向省級限制開發(fā)區(qū)進(jìn)行轉(zhuǎn)移支付的責(zé)任。

3.模仿“省直管縣”的做法，將遼寧省政府對省級限制開發(fā)區(qū)的轉(zhuǎn)移支付直接撥付到縣級行政區(qū)，減少中間財政管理層級，避免截流挪用。

(三)省級禁止開發(fā)區(qū):保障——補(bǔ)償型財政政策

本主體功能區(qū)主要包括遼寧省內(nèi)的自然保護(hù)區(qū)、世界文化和自然遺產(chǎn)、風(fēng)景名勝區(qū)、森林公園等。

本主體功能區(qū)的資源承載能力較弱，不適合進(jìn)行高強(qiáng)度的資源開發(fā)和發(fā)展經(jīng)濟(jì)，其主要目的是保護(hù)生態(tài)無形資產(chǎn)，進(jìn)行生態(tài)修復(fù)和保護(hù)環(huán)境，對其他產(chǎn)業(yè)直接禁止開發(fā)，并將破壞生態(tài)環(huán)境的產(chǎn)業(yè)從本主體功能區(qū)強(qiáng)制遷出。該主體功能區(qū)的補(bǔ)償責(zé)任比較重，應(yīng)該由中央政府與地方政府同時負(fù)責(zé)，財政政策調(diào)整工具可以采用轉(zhuǎn)移支付、公債以及公共投資等。

1.中央政府可以通過專項(xiàng)資金轉(zhuǎn)移支付、發(fā)行國債的方式補(bǔ)償本主體功能區(qū)因禁止開發(fā)而帶來的財政損失。

2.由政府加大對本主體功能區(qū)內(nèi)教育文化、醫(yī)療衛(wèi)生、社會保障以及環(huán)境保護(hù)的公共投資力度，從而保證公民充分享有平等的基本公共服務(wù)。

3.實(shí)行許可證制度。在省級禁止開發(fā)區(qū)內(nèi)，只有取得開發(fā)許可證的企業(yè)才允許進(jìn)行注冊登記，從而嚴(yán)格限制本主體功能區(qū)的工業(yè)開發(fā)，切實(shí)保護(hù)生態(tài)環(huán)境。

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