環境與發展國際合作問題研究

顧興國 尹建中

(山東師范大學山東省可持續發展研究中心，山東 濟南 250014)

一、環境與發展問題的回顧總結

(一)人類環境保護史上的三個路標

在人類保護環境的道路上，有三個比較明顯的路標，它們記載了人類在處理環境與發展問題上所付出的努力。

第一，1972年斯德哥爾摩人類環境會議。從20世紀初到60年代，一系列重大公害事件對人類經濟社會發展帶來了巨大沖擊，并引發了人類對環境問題的反思。環境保護問題開始被提上議程，人類對傳統的經濟增長模式進行了反思，聯合國《第一個發展10年》中得出了一個重要結論:單純的經濟增長不等于發展，雖然經濟增長是發展的重要內容，但發展本身除了“量”的增長要求以外，更重要的是要在總體的“質”的方面有所提高和改善。1972年6月5日，聯合國在瑞典斯德哥爾摩召開人類環境會議，這是國際社會就環境問題召開的第一次世界性會議。大會通過了《人類環境宣言》，制定了保護和改善人類環境的基本原則，成為世界各國制定環境法的重要依據和指導方針。

第二，1992年里約熱內盧聯合國環境與發展大會。盡管人們采取了一系列環境保護措施，但是治標不治本的做法使人類行動的腳步過于緩慢，全球的環境狀況日趨惡化。斯德哥爾摩會議之后，人類更加廣泛和深入地開展了環境與發展問題的探索。1987年，世界環境與發展委員會(WCED)提交的著名報告《我們共同的未來》提出了一種嶄新的理念——可持續發展觀。1992年6月3日至14日，聯合國環境與發展大會在巴西里約熱內盧舉行，會議上“高消費、高污染”的傳統發展模式受到抨擊，環境保護和經濟發展相協調，走可持續發展道路，成為與會各國的共識和會議的基調。這次會議的召開，標志著人類對環境問題的認識上升到了一個新的高度，是環境保護思想的又一次革命。大會通過了多個重要文件，例如《里約環境與發展宣言》《聯合國氣候變化框架公約》等。

第三，2002年約翰內斯堡可持續發展首腦會議。里約熱內盧聯合國環境與發展大會之后，各國政府采取了大量行動，將可持續發展納入本國的經濟和社會發展戰略，促進經濟增長、社會發展和環境保護相協調。然而這些變化并沒能扭轉全球生態環境依然嚴峻的局面，各國因自身利益不同在涉及有關權益和承擔義務方面的矛盾錯綜復雜，主要涉及資金與技術轉讓問題、貿易與環境問題、履行環境公約問題和價值觀問題。2002年8月26日至9月4日，聯合國可持續發展世界首腦會議(即“里約+10”峰會)在南非約翰內斯堡舉行。這次大會在堅持里約熱內盧會議形成的基本原則和總體框架基礎上，更加明確地規定了各國在推進全球和區域可持續發展、履行國際公約方面應承擔的責任與義務，以及應采取的具體對策和措施。

(二)根治環境問題的發展觀:可持續發展

1987年世界環境和發展委員會的著名報告《我們共同的未來》中提出了可持續發展的概念，即“滿足當代人的需要，又不對后代人滿足其需要的能力構成危害的發展”。這一發展觀已被世界各國所接受和采納，被認為是發展的最合理方式。可持續發展包括三個基本原則:一是公平性原則，包括代際公平和代內公平。代際公平，就是既要考慮當前發展的需要，又不以犧牲后代人的利益來滿足當代人的需要。代內公平，是指世界上不同國家、不同地區的人們都享有同樣的發展權利。二是持續性原則。可持續發展的核心是發展，但這種發展必須是以不逾越環境與資源承載能力為前提，以提高人類生活質量為目標的發展。三是共同性原則。由于歷史、文化和發展水平的差異，世界各國關于可持續發展的具體目標、政策和實施過程不可能一樣，但都應認識到地球家園的整體性和相互依存性。可持續發展作為全球發展的總目標，所體現的公平性原則和持續性原則應該是共同的。

傳統工業經濟增長產生的大量消耗和排放，造成了極為嚴重的環境污染和生態破壞，可以說環境問題是人類社會工業化過程的副產品。過程的不合理性造成了結果的不和諧，那么和諧的結果必然來自合理的過程，這需要運用可持續發展思想、理論和方法，來消除這個內部世界發展過程中的不合理性，從根本上應對人類面臨的環境與發展問題的嚴峻挑戰。

二、環境與發展國際合作的焦點問題

(一)后京都時代環境與發展的國際分歧

在可持續發展三個基本原則的基礎上，通過全球伙伴關系促進全球可持續發展，以解決全球生態環境危機。但是在實際執行中往往會遇到一些難題，其中最主要的是環境與發展的國際合作問題。后京都時代各國關于溫室氣體減排責任問題，讓環境保護的很多措施難以得到有效實施。

以美國為例，從布什政府開始美國一直拒絕接受《京都議定書》，一是認為該協議中美國所承擔的減排任務太重，為此所要花費的資金太多，同時美國近期經濟嚴重動蕩，相關能源產業限制減排必然會造成大量工作崗位流失。二是認為不公平，發展中國家締約方不承諾溫室氣體減排義務，卻要求美國等發達國家締約方承諾減排義務。美國不承諾溫室氣體減排的理由源于對自身經濟利益的維護。近年來美國對氣候變化問題的態度悄然發生了一些變化，2007年底達成的“巴厘島路線圖”的一大亮點就是再次把美國納入了國際氣候談判進程，使美國重新回到《聯合國氣候變化框架公約》體系中來。2009年奧巴馬政府更是表示將積極參與應對氣候變化的行動。表面上看美國是積極參與構建后京都機制，實際上美國這一做法的出發點在于維護國家安全、保證能源戰略實施和爭奪國際氣候機制的領導權等多方面因素的綜合考慮。

歐盟是履行國際環境協議的榜樣，是國際環境會議的推手，在很大程度上促進了全球環境保護事業的發展。在1997年的京都氣候會議上，歐盟積極主張發達國家將有害氣體排放削減15%，促成簽署《京都議定書》，受到輿論界的好評。哥本哈根會議后，歐盟于2010年3月發布了題為“后哥本哈根國際氣候政策:行動起來重振全球氣候變化談判”的政策文件，積極推進后京都時代國際氣候談判。歐盟積極應對氣候變化、推動國際氣候談判有其利益動因，內部動因是尋求機會重塑歐洲一體化進程，爭奪世界氣候政治的領導權以主導各項國際機制。另外歐盟環境外交政策著眼于其自身利益而經常把環境問題經濟化與政治化。

除發達國家在處理環境與發展問題時追求自身利益外，有些發展中國家為了盡快實現工業化，不顧對生態環境的破壞，以犧牲自然資源為代價來實現本國經濟的粗放式增長。

(二)當前環境與發展國際合作中的焦點問題

環境問題不是某一國家的問題，而是一個全球問題，這個問題需要全球的可持續發展來解決。而可持續發展作為一種科學發展觀和發展戰略需要得到制度保證，只有建立了合理的制度才能使可持續發展戰略在各國得以有效實施，環境與發展問題才能得到根本解決。影響可持續發展的約束制度主要涉及兩個層面:一是解決環境問題的國際性組織機構和法律，二是各國制定的相應法律、法規和政策，目前這兩個層面的制度建設都不夠完善。目前國際上還沒有一個真正具有法律意義的完整的環境保護協議來規范各國的行為。在許多國家也未制定出完善的環境保護制度體系。因而全球可持續發展的制度保證，環境與發展的國際合作就很難達成一致。

另一方面，全球可持續發展制度不完善也與各國追求各自經濟利益有關。環境保護中的國際合作本質上是各國利益如何協調的問題，在國際政治體系中，每個主權國家都是依據自身利益參與國際活動，在這種意義上，國家是一個理性行為者。但在全球性公共問題面前，某一主權國家的這種理性的結果會導致集體的非理性。目前，以共同采取行動減少溫室氣體排放為目標的“國際氣候談判”的博弈已陷入囚徒困境，在這個博弈中，如果每個國家都認為其他國家為了其經濟快速增長而選擇無限制地排放，而惟獨自己國家進行減排，其結果是只有本國的經濟增長受阻而其他所有國家都獲益。于是各國在自身利益的驅動下，均選擇無限制地排放。當每個國家都選擇“不合作”即無限制排放時，國際氣候談判就陷入了“囚徒困境”之中。這種“囚徒困境”阻礙了全球可持續發展制度的完善，難以形成一個各國都能夠遵守的具有法律效力的協議。

三、“里約+20”背景下的環境與發展國際合作機制

近期，巴西政府及社會各界正在積極準備“里約+20”峰會，巴西參議院“里約+20”委員會主席克里斯托旺參議員強調，“里約+20會議”是有關全球可持續發展的重要國際會議。這次峰會的主要任務是“在可持續發展和消除貧困的背景下討論發展綠色經濟的議題，并為可持續發展建立制度框架”，此次峰會的秘書長沙祖康說:“對于可持續發展的制度框架，各國已經就基本原則達成一致，即在可持續發展問題上加強全球和地區合作以及國家行動”。

從哥本哈根氣候變化大會到德班氣候變化會議，后京都時代的碳減排談判一直未能達成行之有效的共識。美歐兩大陣營對于國際氣候政治領導權的爭奪使得雙方在國際氣候談判中產生分歧甚至引發沖突。目前世界各國雖然在國際談判中竭力維護各自的經濟利益，但都已認識到環境與發展問題的嚴峻性，從而對于國際合作的必要性都有深刻的認識。全球各主權國家對各自經濟利益的追求與對國際合作的渴求形成了鮮明的對立。

要改變這種局面，各國必須處理好全球利益和本國利益的關系，盡快制定比較合理的環境合作協議，讓世界各國都能積極參與到環境保護中來。要使環境保護協議真正變成各國的自覺行動，應該滿足三個條件:一是任何一個國家退出或不執行該協議，將無法受益;二是改變該協議，各國無法共同受益;三是協議必須具有公平性，無論簽署與否都具有法律效應。同時，環境保護協議的目標還應定期更新，并隨著技術進步加以修正。只有制定合理的環境合作協議，才能有利于協調各國的利益關系，促進全球可持續發展。

除此之外，國際社會還要形成符合可持續發展要求的均衡制度與規則的理論框架，以規范各國在執行可持續發展戰略中的行為。“共同信念”制度觀認為:博弈參與人是漸近理性的，具有反思現存制度的能動性，當認識危機產生并促使一部分參與人去學習、模仿或創新制度，且績效證明新的制度安排是成功的時侯，新的安排或規則就能夠通過相互協調和妥協，最終成為一種所有參與人認識和意識中的穩定信念，新的博弈均衡趨于形成。人類對溫室氣體排放的危害性已經有足夠的認識，各國意識到考慮自身發展的同時應考慮其他國家或全球的共同生存，也只有在共同生存的前提下，每個國家才能更好地生存與發展。合作的價值理念已經成為公共信念，人類的群體理性已經發揮作用，對話與行動的合作平臺也已經構建起來，全球可持續發展制度框架的形成也只是技術問題。

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