我國農村社會養(yǎng)老保險立法的思考

江 俊

（安徽經濟管理干部學院，安徽 合肥 230051）

我國農村社會養(yǎng)老保險立法的思考

江 俊

（安徽經濟管理干部學院，安徽 合肥 230051）

城鄉(xiāng)二元經濟結構決定了我國農村社會養(yǎng)老保險立法具有長期性與復雜性，當前，應該結合我國國情分階段確立農村社會養(yǎng)老保險立法目標，在完善地方立法的基礎上構建農村社會養(yǎng)老保險基本法與部門法.同時，做好長期立法規(guī)劃，構筑城鄉(xiāng)一體化社會養(yǎng)老保險立法框架，最終實現我國完備的城鄉(xiāng)養(yǎng)老法律體系.

農村；社會養(yǎng)老；立法目標；法律體系

1 正確認識農村社會養(yǎng)老保險立法的長期性與復雜性

1.1 我國農村社會養(yǎng)老保險立法的長期性

我國城鄉(xiāng)二元經濟結構的狀況將會在很長的時間內繼續(xù)存在，城鄉(xiāng)差別很難在短期內消除.現行的我國的養(yǎng)老保障制度也明顯體現出二元化結構的色彩：在城市養(yǎng)老體系中，形成社會養(yǎng)老為主、家庭養(yǎng)老為輔的養(yǎng)老模式；而在農村養(yǎng)老體系中，則形成以家庭養(yǎng)老為主、自養(yǎng)為輔、社會養(yǎng)老次之的養(yǎng)老模式.[1]兩種養(yǎng)老模式呈現了明顯的差異性，因此決定了在我國構建農村社會養(yǎng)老保險法律制度時不能急于求成，不能期望在很短時間內建成城鄉(xiāng)一體化的社會養(yǎng)老保險法律制度.現階段，應立足我國國情，建立起“廣覆蓋、?；?、多層次”的農村社會養(yǎng)老保險法律制度，并在此基礎上分層推進，逐步實施，待條件成熟時才考慮構建城鄉(xiāng)一體化的、全國統(tǒng)一的社會養(yǎng)老法律制度.

1.2 我國農村社會養(yǎng)老保險立法的復雜性

當前，我國的城鎮(zhèn)化的水平還不是很高，農村人口比重還很大，2011年末，農村人口65656萬人，占我國總人口比重達到48.73%.且在城鎮(zhèn)化的過程中，我國的農民群體分層的現象日益顯現，現在我國農民群體可以大致劃分為耕地農民、進城務工人員、失地農民及鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)農民職工等.隨著農民群體的角色多樣性和收入渠道的多樣性與復雜性現象的不斷涌現，不同群體的農民就會出現對養(yǎng)老保障的需求強烈程度不同，且對期望達到的養(yǎng)老保障水平及保障層次也存在很大的差異，這對我國農村社會養(yǎng)老保險制度的設計帶來了巨大挑戰(zhàn).此外，社會保險立法本身就比較復雜，在這一領域的立法過程中會涉及到不同學科領域的交叉問題，比如在養(yǎng)老保險的模式選擇上，更多的是社會保障專業(yè)的課題，而在基金的運營與增值、城鄉(xiāng)養(yǎng)老保險賬戶的轉換、保險費的折算等問題上又大量涉及到經濟學領域.由于學科與專業(yè)的交融，使得農村社會保險立法更為復雜，其直接后果使得養(yǎng)老保險的法學規(guī)范性研究很難進行，導致我國從事養(yǎng)老保險立法的法學研究者比較少，[2]在實踐中進而導致養(yǎng)老保險學與養(yǎng)老保險法界限的劃分亦變得更為復雜.

2 科學合理的確立階段性立法目標

我國現階段在土地保障、家庭贍養(yǎng)保障功能弱化并將進一步弱化的背景下，強化社會養(yǎng)老保險法律制度的建立已經得到普遍認同，并且將得到更多的關注與重視，但畢竟我國仍然處在社會主義發(fā)展的初級階段，國家的財力仍然有限的的客觀實際決定了我國農村社會養(yǎng)老保險的基本發(fā)展方向與基本目標將在很長的時期內仍將是土地保障、家庭贍養(yǎng)與社會養(yǎng)老相結合的基本模式，不過隨著經濟發(fā)展水平的不斷提高，社會養(yǎng)老的功能、地位將會不斷的得到強化.[3]因而決定了我國農村社會養(yǎng)老保險法律制度的發(fā)展目標應當具有層次性，具體而言，就是區(qū)分近期目標、中期目標與終極目標三個層次.

2.1 近期目標：建立廣覆蓋、多層次的農村社會養(yǎng)老保險法律制度

根據我國的基本國情，相當長的時間內農村社會養(yǎng)老保險制度不可能全國統(tǒng)一模式，應建立分東、中、西三個地區(qū)性層次農村社會養(yǎng)老保險模式，以便建立起內容齊全、形式多樣、覆蓋所有農民、標準適當、完善的中國特色農村養(yǎng)老保險制度.具體而言，東部地區(qū)為第一層次，東部地區(qū)整體省市人口老齡化程度高，養(yǎng)老壓力重，同時經濟發(fā)展也較好，農民生活水平高，經濟承受能力強，而且基層組織較健全.在這些地區(qū)，應率先建立農村社會養(yǎng)老保險制度.由于鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)發(fā)達，可以采取集體養(yǎng)老保險為主，國家和個人為輔的社會養(yǎng)老保險模式.中部地區(qū)為第二層次，這一地區(qū)的經濟己經有了一定的發(fā)展，但比東部地區(qū)的經濟發(fā)展水平低，可以考慮建立以個人繳費為主、國家補貼和集體給予適當補助的社會養(yǎng)老保險模式.西部地區(qū)為第三層次，由于這一地區(qū)農村經濟發(fā)展處于一般水平，農民的收入水平不高，所以在這一地區(qū)應建立以個人繳費、國家補貼為主，集體補助為輔的農村社會養(yǎng)老保險模式.

2.2 中期目標：建立統(tǒng)籌城鄉(xiāng)的社會養(yǎng)老保險法律制度

由于城鄉(xiāng)差別是客觀存在的，特別是二元經濟結構將長期維持，這就決定了在相當長的時期內農村和城鎮(zhèn)要分別實行適合自己特點的社會養(yǎng)老保險制度.在制度設計時，既要考慮農村社會養(yǎng)老保險制度本身的特殊性，也要考慮農村社會養(yǎng)老保險與城鎮(zhèn)社會養(yǎng)老保險制度將來的銜接問題.從二元養(yǎng)老結構走向一元養(yǎng)老結構需要一個過渡的過程，應設計一個過渡模式，即城鄉(xiāng)統(tǒng)籌模式.其基本要求就是通過適當的機制，做好城鄉(xiāng)基本養(yǎng)老保險制度的銜接與轉化，實現城鄉(xiāng)社會養(yǎng)老保險制度的良性互動，其中城鄉(xiāng)養(yǎng)老保險賬戶的轉換、保險費的折算和繳費年限的確定、養(yǎng)老金待遇的調整是關鍵.

2.3 終極目標：建立城鄉(xiāng)一體化社會養(yǎng)老保險法律制度

隨著農業(yè)工業(yè)化、農村城市化的出現，我國市場經濟的高度發(fā)展，國民經濟總體水平很高，城鄉(xiāng)社會經濟十分繁榮，全國人民的經濟生活水平有很大提高；城鄉(xiāng)二元經濟社會結構下的各種制度完全取消，農民和城市人均等享受公民的待遇、承擔公民的義務；大部分農村剩余勞動力得到合理轉移，進入城鎮(zhèn)工作；農業(yè)實現現代化，農村土地由少數人進行大規(guī)模經營等.當上述條件具備時，我國就可以建立城鄉(xiāng)一體化社會養(yǎng)老保險法律制度.我國農村社會養(yǎng)老保險的最終目標就是逐步消除城鄉(xiāng)二元格局、建立城鄉(xiāng)一體化、富有中國特色、一元化的社會養(yǎng)老保險制度，社會保險制度整體也同時達到了城鄉(xiāng)一體化.

3 逐步推進農村社會養(yǎng)老保險立法的進程

2009年國務院辦公廳發(fā)布《國務院關于開展新型農村社會養(yǎng)老保險試點的指導意見》，決定從2009年起在全國范圍內開展新型農村社會養(yǎng)老保險試點.至今年1月份，全國有27個省、自治區(qū)的838個縣和4個直轄市縣開展了新型農村社會養(yǎng)老保險試點，另外，還有15個省區(qū)的316個縣自行開展新農保試點，開展新農保試點地區(qū)參保人數總計達到1.65億人.全國各試點省、自治區(qū)、直轄市都結合本地區(qū)實際出臺了關于開展新型農村社會養(yǎng)老保險試點工作的實施意見，各地新農保試點工作呈現欣欣向榮的局面，這為我國農村社會養(yǎng)老保險立法提供了良好的實踐基礎.

3.1 在總結試點經驗基礎上完善農村社會養(yǎng)老地方立法

在今后相當長的時期內，我國農村社會養(yǎng)老保險的地方立法將一直占有重要的地位,從而成為農村社會養(yǎng)老保險法律體系的重要組成部分.[4]各地應在新型農村社會養(yǎng)老保險試點的實踐中總結經驗，針對在試點工作中出現的問題不斷完善制度本身，并在此基礎上加快地方立法進程，以便建立起內容齊全、形式多樣、覆蓋所有農民、標準適當、完善的中國特色農村養(yǎng)老保險地方法規(guī).同時理順農村養(yǎng)老保險地方性法規(guī)與單行條例的關系,當前主要處理好農村養(yǎng)老社會保險地方性法規(guī)與被征地農民社會保障、水庫移民后期扶持政策、農村五保供養(yǎng)、社會優(yōu)撫、農村計劃生育家庭獎勵扶持政策、農村最低生活保障制度等單行條例的關系，做到農村養(yǎng)老保險地方性法規(guī)與上述單行條例恰當的銜接，盡可能實現一定范圍內農村養(yǎng)老保險法規(guī)適用的統(tǒng)一性.

3.2 在統(tǒng)籌城鄉(xiāng)的基礎上推進農村社會養(yǎng)老基本法立法規(guī)劃

城鄉(xiāng)二元體制差異的社會現實以及社會養(yǎng)老保險立法的本質要求，決定了我國在相當長的時期內農村和城鎮(zhèn)要分別實行適合自己特點的社會養(yǎng)老保險法律制度.當前，農村養(yǎng)老問題的迫切性要求我國應加快立法進程，盡快制定專門適用農村地區(qū)的社會養(yǎng)老基本法，對農村社會養(yǎng)老的法律原則、模式選擇、基金的籌集與管理、養(yǎng)老金的發(fā)放及法律責任等做出規(guī)定.并且通過制定一系列的行政法規(guī)來保障農村社會養(yǎng)老保險基本法的順利實施，主要包括制定農村社會養(yǎng)老保險條例以及基金管理、運營、監(jiān)督及減免稅等具體辦法，對農村社會養(yǎng)老保險中的重大問題做出具體規(guī)定，增強法律的適用性和可操作性.[5]同時在具體的制度設計中要充分考慮到未來發(fā)展的需要，為城鄉(xiāng)社會養(yǎng)老保險一體化預留制度上的通道.

3.3 在著眼未來的基礎上謀劃城鄉(xiāng)一體化社會養(yǎng)老保險立法框架

我國農村社會養(yǎng)老保險立法的最終目標是消除城鄉(xiāng)二元格局,建立城鄉(xiāng)一體化、富有中國特色的一元化社會養(yǎng)老保險法律制度，這是一個長期漸進的過程，這一過程將充滿困難和挑戰(zhàn)，但我們應盡早謀劃城鄉(xiāng)一體化社會養(yǎng)老保險立法框架，以便在城鎮(zhèn)企業(yè)職工養(yǎng)老保險制度和新型農村社會養(yǎng)老保險制度建立之后,隨著農業(yè)工業(yè)化、農村城市化的出現，城鄉(xiāng)二元經濟結構徹底消除后，能夠最終建成城鄉(xiāng)一體化社會養(yǎng)老保險法律制度.

〔1〕鄧大松，李琳.構建耕地農民社會養(yǎng)老保險制度的思路[J].經濟縱橫，2008(10).

〔2〕李海明.基本養(yǎng)老保險立法之疑難問題研析[J].法治論壇,2009（16）.

〔3〕張新民.養(yǎng)老金法律制度研究[M].北京：人民出版社，2007.

〔4〕唐自政.對當前我國農村養(yǎng)老保險法律制度完善的思考[J].法學雜志,2010(3).

〔5〕王念哲.關于我國農村社會養(yǎng)老保險制度的法律思考[J].理論界,2007(10).

F840.67

A

1673-260X（2012）05-0066-02

安徽省哲學社會科學規(guī)劃項目（AHSK09-10D56）