論憲法平等權對農民工平等就業權的約束

吳 爽

(渤海大學經法學院，遼寧錦州121013)

近年來，大量農村剩余勞動力進入城鎮，形成了規模龐大的農民工隊伍。隨著農民工數量的急劇攀升，其不平等就業問題也逐漸受到社會各界的廣泛關注。平等權是公民權利體系的核心，是公民享有其他權利的前提和基礎，為我國憲法所確認和保護，憲法平等權理論為農民工平等就業權的保障提供了全新的視角。

一、農民工平等就業權的理論依據

我國《憲法》第三十三條規定“公民在法律面前一律平等?！钡谒氖l規定“中華人民共和國公民有勞動的權利和義務。”《勞動法》第三條規定:“勞動者享有平等就業和選擇職業的權利、取得勞動報酬的權利、休息休假的權利、獲得勞動安全保護的權利、接受職業技能培訓的權利、享受社會保險和福利的權利、提請勞動爭議處理的權利以及法律規定的其他勞動權利。”第十二條規定:“勞動者就業，不因民族、種族、性別、宗教信仰不同而受歧視?！?007年出臺的《就業促進法》進一步明確和完善農民工平等就業權。該法第二十條規定:“國家實行城鄉統籌的就業政策，建立健全城鄉勞動者平等就業的制度，引導農業富余勞動力有序轉移就業?！钡诙鶙l規定:“用人單位招用人員、職業中介機構從事職業中介活動，應當向勞動者提供平等的就業機會和公平的就業條件，不得實施就業歧視?！钡谌粭l則進一步明確:“農村勞動者進城就業享有與城鎮勞動者平等的勞動權利，不得對農村勞動者進城就業設置歧視性限制?！贝送?，平等就業權不僅受到國內法的確認與保護，同時也得到國際法的支持與認可。《世界人權宣言》《經濟、社會和文化權利國際公約》等國際公約也都有相關規定，可見，平等就業權和禁止歧視原則已成為公認的價值理念。

按照憲法學的基本理論，平等權是指公民為使自己與他人在相同或類似條件下能夠受到相同或類似待遇而要求國家同等保護的一種請求權。傳統觀點通常認為平等權包括公民平等地享有憲法和法律規定的權利，同時平等地履行法定義務;任何組織或個人均不得有超越憲法和法律的特權。平等權是一種概括性和抽象性的權利。其本身并無太多實質內容，往往需要與其他權利相結合，平等就業權就是憲法上的公民平等權在勞動就業領域的具體化，農民工平等就業權則將這一權利限定在了農民工這一特殊的群體。

農民工平等就業權是指農民工不因身份受到歧視，能夠享有平等的就業機會與其他相關的就業權利，它既是勞動權的基本內容，也是憲法規定的平等權的具體表現。具體包含三方面:一是就業機會的平等，即勞動者在同等條件下享有均等的就業機會，不因民族、種族、性別、宗教信仰、社會出身等不同而有所區別。還包括城鄉勞動者市場進入條件的平等以及獲取勞動報酬標準的平等。機會平等是社會公正的一項重要理念和準則，是其他相關就業權利得以實現的前提和基礎。二是禁止就業歧視。即農民工與城鎮勞動者享有平等的待遇和工作條件等。三是追求實質平等。實質上的平等是為了在一定程度上糾正由于保障形式上的平等所招致的事實上的不平等。強調實質平等則允許合理差別的存在，允許對弱勢群體采取特殊的保護措施。用人單位對勞動者的區別對待并不一定構成法律上的不平等。一般認為，差別的依據不能是種族、膚色、宗教信仰等因素。對農民工等特殊群體的保護是合理的差別對待，是為了實質上的正義。

二、實現農民工平等就業權存在的障礙

(一)傳統戶籍制度的限制

戶籍制度是影響農民工平等就業的一個主要原因。首先，戶籍制度導致農民工身份不明確。農民工進城務工，既非城鎮居民，也非傳統意義上的農民，處于邊緣狀態。農民工自產生之日起，就面臨社會對其身份的不同理解和認識，而主體身份的混亂已經成為其享有正當權益并公平分享社會資源的最大障礙。其次，我國的戶籍制度往往與就業、社會保障和教育等制度融合在一起，存在一定的不合理性。因此，持有農村戶口，在現行制度框架下不能取得與擁有城鎮戶口的城市居民平等的權益，并被相關制度所排斥。當前的戶籍制度阻礙了農民工真正融入城市生活。

(二)政府行政權力的干預

農民工就業遭遇的不平等待遇主要是其自由擇業權受到侵犯，農民工就業因為其固有的農民身份而無法進入主流勞動力市場。如有的企業通過收取高額押金、扣押身份證等手段限制農民工自由流動，且農民工與城鎮籍勞動者同工不同酬。究其原因，在于政府往往將勞動者按戶籍不同而采取不同的就業政策。一些地方政府在穩定和促進就業過程中，大多把當地勞動力就業放在優先位置，而對外來農民工則設定種種限制，如把農民工的招用數量控制在職工總數的一定比例以內，對城鎮勞動者就業給予政策性優待，將就業崗位補貼優先用于解決城市勞動者就業。地方政府的上述做法將直接導致用人單位在同等條件下用工的首選對象往往是城市勞動者，農民工成為被歧視對象。

(三)相關法律法規不夠完善

我國相關勞動立法對關乎農民工平等就業權的規定過于籠統，可操作性不強，嚴重地影響了對農民工就業權利的保障力度。例如我國《勞動法》第二條第一款規定:“在中華人民共和國境內的企業、個體經濟組織和與之形成勞動關系的勞動者，適用本法?！笨梢?，《勞動法》并未把農民工排除在其適用范圍之外。但《勞動法》規定的勞動者享有的平等就業權卻過于抽象，也未明確規定有關就業歧視的內容?，F行《勞動法》缺乏具體針對農民工以及就業歧視的明確規定，導致在實踐中農民工根本無法享有許多由《勞動法》規定的權利，并在一定程度上成為用人單位不平等對待農民工的托辭，也導致農民工既不了解自己究竟享有哪些平等就業的權利，也不清楚用人單位的招工行為是否存在就業歧視，既影響其正常工作，也影響其依法維權。

三、實現農民工平等就業權的制度設計

(一)推進戶籍制度改革

農民工平等就業權實現的前提是社會對其身份的認同。保障農民工的平等就業權，首先必須在法律上確認他們平等的主體資格，肯定農民工的平等勞動者身份。政府可采取如下措施:一是推進戶籍制度改革。從保障農民工的平等就業權出發，逐步放開城市戶籍，按實際居住地進行戶口登記管理，有條件地準許農民工成為城市居民，逐步縮小由戶籍制度造成的權利差異，消除戶籍制度對農民工自由流動的阻礙，還原其人口管理功能。二是各級政府要加強城鎮建設，增加對基礎設施投資，大力發展地方特色經濟和支柱產業，增加更多的就業崗位，為農民工進城提供更多的就業機會，引導農民工合理有序流動，避免由于大量農民工進入而引發城市生活和教育等方面的社會問題。三是政府應逐步取消城市勞動者的特權，減少不合理的行政干預，實現城鄉勞動者身份平等化。

(二)逐步建立健全相關法律法規

一是應在憲法中明確規定遷徙自由權，使其成為一項公民的基本權利，為改革戶籍制度以及保障農民工自由流動提供更有力的法律依據，推動農民工平等就業權的實現。二是制定反就業歧視法。制定專門性的法律來保護平等就業權是大多數國家的做法，我國已于2005年批準了《1958年消除就業和職業歧視公約》，可見，采取專門立法的方式對農民工的就業歧視問題進行具體規定，明確就業歧視的具體形式、責任承擔以及救濟方式等的條件已經成熟。三是完善《勞動法》的相關規定，對農民工平等就業權的保障做出更加全面具體和可操作的規定，明確規定針對農民工就業歧視的行政以及民事責任，加強懲罰性賠償責任，使之能更好地保護農民工的平等就業權。四是制定《企業工資支付法》，規范和約束用人單位的工資支付行為，明確用人單位必須按月、足額發放農民工工資，加大對拖欠農民工工資的企業的處罰力度，有效防止農民工工資拖欠和同工不同酬等問題，加強對農民工平等就業權中勞動報酬權的保護，使農民工平等地享有獲得報酬的權利。

(三)建立違憲審查制度，維護憲法權威

實現農民工平等就業權，就必須從源頭上根除侵犯農民工平等就業權的法律法規，這有賴于違憲審查制度的真正建立。違憲審查是指按照法定程序對特定的規范性法律文件是否符合憲法所進行的具有法律意義的審查和處理。違憲審查將加強對于法律法規等抽象性法律文件的審查，清理違反憲法平等原則的規范性法律文件，從而在源頭上避免對農民工平等就業權的侵犯，只有建立了完善的違憲審查制度，一些行政法規與《憲法》《勞動法》《就業促進法》相抵觸的問題才能得到有效的清理，各種侵犯農民工平等就業權行為將大幅減少，針對農民工就業的歧視性規定也將不復存在。

(四)完善農民工平等就業權的保障機制

首先，完善農民工的維權救濟途徑。《就業促進法》明確規定存在就業歧視時，勞動者可以向人民法院提出訴訟。但訴訟的方式較單一，成本較高。因此應進一步完善農民工平等就業權的救濟機制，包括增加政府主導型的投訴機制以及調解和仲裁渠道，并逐步建立健全我國的公益訴訟制度，減輕農民工負擔，拓展農民工平等就業權的救濟途徑。其次，建立農民工職業培訓體系。各

級政府應充分發揮應有的社會職責，維護農民工平等就業的權益。通過職業培訓，提升農民工的崗位技能和專業以及文化素質，同時幫助他們盡快融入城市生活。再次，設立專門的平等就業委員會。我國目前并沒有專門的保障平等就業權的機構，對此可以借鑒美國、英國或香港的做法成立專門機構，可以是政府機構，也可以是準政府機構或非政府機構，通過立法賦予其解決糾紛的權力，明確其職能，從制度層面上來治理就業歧視，保護農民工的平等就業權。遭遇就業歧視時，農民工可以找到渠道來投訴和維權。最后，建議充分發揮社會、民間公益機構和新聞媒體等民間力量對各種就業歧視行為進行監管。

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