完善我國(guó)社會(huì)保障性住房分配環(huán)節(jié)監(jiān)督機(jī)制研究

石 利

(河南師范大學(xué) 法學(xué)院，河南新鄉(xiāng)453007)

住房是人類賴以生存的必要條件之一，不僅關(guān)系到社會(huì)成員的基本生活，也關(guān)系到整個(gè)社會(huì)的穩(wěn)定和發(fā)展。隨著經(jīng)濟(jì)發(fā)展和城市化進(jìn)程的加快，每個(gè)國(guó)家都存在一部分由于收入較低而無(wú)法完全依靠市場(chǎng)解決住房的家庭，這就需要政府通過(guò)建設(shè)保障性住房加以解決。目前，我國(guó)已建立起經(jīng)濟(jì)適用房、廉租房為主的住房保障基本框架。但是由于缺乏必要的監(jiān)督機(jī)制，這一政策在實(shí)施過(guò)程中出現(xiàn)了一系列問(wèn)題，尤其是住房分配環(huán)節(jié)的監(jiān)管不力，造成其中不合理現(xiàn)象屢屢出現(xiàn)。這不僅在社會(huì)中造成了惡劣影響，而且嚴(yán)重阻礙了我國(guó)保障房政策的順利實(shí)施。因此，完善我國(guó)保障性住房分配環(huán)節(jié)的監(jiān)督機(jī)制，實(shí)現(xiàn)保障房合理分配勢(shì)在必行。

一、完善我國(guó)社會(huì)保障性住房保障范圍的監(jiān)督機(jī)制

(一)現(xiàn)狀及存在的問(wèn)題

2004年5月13日，建設(shè)部、發(fā)展改革委、國(guó)土資源部、人民銀行發(fā)布《經(jīng)濟(jì)適用住房管理辦法》(建住房［2004］77號(hào))明確規(guī)定了經(jīng)濟(jì)適用住房的適用對(duì)象，2007年11月8日建設(shè)部、發(fā)展改革委等部委發(fā)布的《廉租住房保障辦法》明確規(guī)定保障對(duì)象為城市低收入住房困難家庭。顯然，我國(guó)住房保障范圍限于擁有當(dāng)?shù)貞艨诘闹械鸵韵率杖爰彝ァ?/p>

我國(guó)處于社會(huì)主義初級(jí)階段，中低收入群體人數(shù)多，住房保障需求量較大，而各級(jí)政府在出臺(tái)解決中低收入家庭住房保障的有關(guān)規(guī)定中，并沒(méi)有明確地體現(xiàn)出不同收入層次的保障對(duì)象應(yīng)當(dāng)被提供的保障房類型，導(dǎo)致出現(xiàn)了不少“夾心層”家庭。特別是隨著我國(guó)城市化進(jìn)程的加快，出現(xiàn)了大量既買不起房又非低保的流動(dòng)人口，如農(nóng)民工、下崗職工等，他們的住房狀況比城鎮(zhèn)低收入家庭更加困難，但并沒(méi)有被納入到住房保障范圍。由于我國(guó)對(duì)保障范圍的規(guī)定層次過(guò)于籠統(tǒng)，不可避免地造成監(jiān)督標(biāo)準(zhǔn)可操作性的欠缺、監(jiān)督過(guò)程中無(wú)法準(zhǔn)確定位、監(jiān)督主體無(wú)所適從的混亂局面。

(二)對(duì)策措施

有關(guān)部門應(yīng)當(dāng)清晰劃分保障范圍，將符合條件的保障對(duì)象劃分為城市低收入困難家庭、城市流動(dòng)人口和城市中低收入家庭三個(gè)保障層次。其中，城市低收入困難家庭主要包括不可能擁有住房自我改善能力的家庭，如孤寡老人、殘障人員和喪失勞動(dòng)能力者，其家庭收入通常只能滿足基本吃、穿、用，且存在較為嚴(yán)重的住房困難，缺少住房改善能力。城市流動(dòng)人口是指以農(nóng)民工為主體的農(nóng)村流動(dòng)人口到城鎮(zhèn)就業(yè)以后仍處于低收入的人群。對(duì)于這兩個(gè)層次的保障應(yīng)當(dāng)以政府“救濟(jì)性”保障，特別是以廉租住房保障為主。第三個(gè)保障層次指的是擁有一定購(gòu)買能力，但無(wú)力承受商品房?jī)r(jià)格的中低收入家庭。對(duì)此，政府應(yīng)當(dāng)通過(guò)貼息、減稅、貼租等多種方式，以“援助性”保障為主幫助他們解決住房問(wèn)題。

通過(guò)以上保障層次的清晰劃分，有利于監(jiān)督主體準(zhǔn)確把握保障范圍，對(duì)我國(guó)社會(huì)保障性住房的分配實(shí)施有效監(jiān)督。

二、完善我國(guó)社會(huì)保障性住房申請(qǐng)人準(zhǔn)入資格審查的監(jiān)督機(jī)制

(一)現(xiàn)狀及存在的問(wèn)題

我國(guó)住房保障的前提條件就是家庭收入處于中低以下水平，保障房申請(qǐng)人的收入狀況則成為其是否能夠獲得住房保障資格的關(guān)鍵。目前，由于許多保障范圍內(nèi)的居民工作不穩(wěn)定，收入不明朗，給監(jiān)督審查工作造成了很大障礙。尤其是我國(guó)目前仍沒(méi)有建立起有效個(gè)人收入申報(bào)機(jī)制和個(gè)人信用制度，這些制度的缺失導(dǎo)致監(jiān)督主體對(duì)保障房申請(qǐng)居民的收入審查形同虛設(shè)。這種準(zhǔn)入門檻在執(zhí)行過(guò)程中的漏洞帶來(lái)的不良影響不容忽視，甚至在一定程度上還促使很多人隱瞞、虛報(bào)收入，造成大量保障性住房被保障范圍之外的家庭獲得的局面。

(二)對(duì)策措施

首先，應(yīng)建立詳細(xì)的審查監(jiān)督機(jī)制。各地政府應(yīng)當(dāng)根據(jù)地方實(shí)際情況完善包括申請(qǐng)人個(gè)人收入申報(bào)和個(gè)人信用在內(nèi)的詳細(xì)準(zhǔn)入資格監(jiān)督審查機(jī)制。一方面規(guī)定全面的個(gè)人收入申報(bào)范圍。包括:申請(qǐng)人的工資收入、工資外收入、個(gè)人資產(chǎn)、家庭消費(fèi)等;另一方面，為有效監(jiān)督申請(qǐng)人是否真實(shí)申報(bào)個(gè)人收入，實(shí)施多方位的個(gè)人信用調(diào)查機(jī)制。包括:房地產(chǎn)、工資、稅收、個(gè)人銀行信用、工商、公安戶籍、證券投資、人力社保以及消費(fèi)領(lǐng)域的管理機(jī)制。通過(guò)審查監(jiān)督機(jī)制的完善和貫徹實(shí)施，幫助監(jiān)督主體切實(shí)掌握申請(qǐng)人的家庭經(jīng)濟(jì)情況。

其次，增加審查監(jiān)督的透明度。監(jiān)督主體應(yīng)當(dāng)將審查結(jié)果通過(guò)媒體、政務(wù)公開等形式進(jìn)行公示，接受社會(huì)監(jiān)督，確保審查結(jié)果的公正性。

三、完善我國(guó)保障性住房取得程序的監(jiān)督機(jī)制

(一)現(xiàn)狀及存在的問(wèn)題

由于我國(guó)保障房需求遠(yuǎn)遠(yuǎn)大于供給，不能保證每個(gè)符合資格的家庭都能夠及時(shí)獲得保障房。所以，科學(xué)的保障房取得程序監(jiān)督制度對(duì)我國(guó)保障性住房的合理分配來(lái)說(shuō)必不可少。目前，我國(guó)對(duì)此采取的做法是大規(guī)模搖號(hào)或抽簽，甚至按照排隊(duì)的順序先到先得。這種做法很容易造成不公平分配甚至群體事件的發(fā)生。

(二)對(duì)策建議

各級(jí)政府應(yīng)制定科學(xué)合理的保障性住房分配輪候制度。即在本級(jí)政府監(jiān)管范圍內(nèi)，以符合條件申請(qǐng)人及家庭經(jīng)濟(jì)狀況為基礎(chǔ)，家庭結(jié)構(gòu)、年齡、優(yōu)撫條件等其他綜合情況為補(bǔ)充，按照申請(qǐng)的保障房類型統(tǒng)一排序，通過(guò)排列好的先后順序分配保障房。這種科學(xué)輪候制度能夠有效解決我國(guó)保障性住房分配在取得程序上出現(xiàn)的問(wèn)題。

四、完善我國(guó)社會(huì)保障性住房退出的監(jiān)督機(jī)制

(一)現(xiàn)狀及存在的問(wèn)題

保障性住房的退出與申請(qǐng)人準(zhǔn)入資格審查對(duì)我國(guó)保障房建設(shè)的重要性是對(duì)等的，這項(xiàng)監(jiān)督機(jī)制的完善有利于保障房政策的健康可持續(xù)發(fā)展。一個(gè)家庭的收入狀況不是一成不變的，因此保障對(duì)象應(yīng)該隨著家庭經(jīng)濟(jì)的發(fā)展相應(yīng)調(diào)整。而我國(guó)現(xiàn)行的保障房供應(yīng)由于缺乏有效退出的監(jiān)督機(jī)制，則處于相對(duì)靜止?fàn)顟B(tài)，即保障性住房的取得者將終身享有保障權(quán)益。即使家庭經(jīng)濟(jì)狀況發(fā)生根本變化，超出了規(guī)定保障范圍，仍長(zhǎng)期占據(jù)保障房，甚至將保障房作為營(yíng)利工具。這導(dǎo)致保障房保障功能的缺失，影響了保障房政策的健康可持續(xù)發(fā)展。尤其是一些人通過(guò)不正當(dāng)手段獲得保障房，由于退出監(jiān)督機(jī)制的不完善，在社會(huì)上造成了惡劣影響。

(二)對(duì)策措施

為實(shí)現(xiàn)保障房的循環(huán)保障功能和健康可持續(xù)發(fā)展，各級(jí)政府應(yīng)制定有效的保障性住房退出監(jiān)督機(jī)制，實(shí)施保障房的動(dòng)態(tài)管理。

首先，應(yīng)實(shí)行嚴(yán)格的定期審核制度。一方面，受保障家庭應(yīng)當(dāng)按規(guī)定定期向監(jiān)管部門如實(shí)申報(bào)家庭經(jīng)濟(jì)狀況;另一方面，監(jiān)管部門也應(yīng)同時(shí)對(duì)申報(bào)家庭的申報(bào)內(nèi)容進(jìn)行詳細(xì)核實(shí)。根據(jù)定期審核情況，幫助監(jiān)管部門及時(shí)掌握受惠家庭的收入變化，為保障房的動(dòng)態(tài)管理提供數(shù)據(jù)支持。

其次，制定有效的退出制度。不同類型的保障房應(yīng)當(dāng)采用不同的退出方式:針對(duì)經(jīng)濟(jì)適用房，當(dāng)受保障家庭收入增加，超出保障范圍時(shí)，政府應(yīng)依據(jù)規(guī)定或合同約定以保障性投資比例行使保障房的收益權(quán)和處分權(quán)，可以向?qū)Ψ睫D(zhuǎn)讓產(chǎn)權(quán)收回投資、按市場(chǎng)價(jià)格收取租金，或在市場(chǎng)公開出售;雙方可按產(chǎn)權(quán)比例分配收益，也可以收購(gòu)對(duì)方產(chǎn)權(quán)，收回房屋的全部占用權(quán)和使用權(quán)，以此實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)適用房保障的順利退出。并且，政府應(yīng)將獲得的收益或回購(gòu)的房屋再次投入到保障中，便于保障房的健康可持續(xù)發(fā)展;當(dāng)廉租房租房家庭不再符合廉租條件時(shí)，必須對(duì)其實(shí)行強(qiáng)制性退出制度，也可以通過(guò)一些優(yōu)惠政策如優(yōu)先購(gòu)買經(jīng)濟(jì)適用房、減免購(gòu)房稅費(fèi)等，鼓勵(lì)其主動(dòng)退出。

五、完善我國(guó)社會(huì)保障性住房分配中違法行為懲罰的監(jiān)督機(jī)制

(一)現(xiàn)狀及存在的問(wèn)題

目前，保障性住房分配環(huán)節(jié)虛假申報(bào)，甚至行賄受賄等違法行為屢禁不止，監(jiān)督機(jī)制不完善是一方面原因，根本原因還在于有關(guān)部門對(duì)于這類行為的懲罰監(jiān)督措施不到位或缺乏應(yīng)有的力度。

(二)對(duì)策措施

有關(guān)部門應(yīng)加大對(duì)保障房分配中違法行為的處罰力度，堅(jiān)持兩手抓方針。一方面取消申請(qǐng)人的申請(qǐng)資格，并追究其相應(yīng)法律責(zé)任，如處以較高額度罰款等;另一方面，如果監(jiān)管機(jī)構(gòu)工作人員在保障房分配中從事違法行為，除開除其公職之外，還應(yīng)依法追究刑事責(zé)任。

［1］張梅荷，張學(xué)高，扶濤.我國(guó)經(jīng)濟(jì)適用房市場(chǎng)存在的問(wèn)題及對(duì)策研究［J］.云南行政學(xué)院學(xué)報(bào)，2010(3):148.

［2］符啟林.房地產(chǎn)法(第四版)［M］.法律出版社，2009:375.

［3］中國(guó)發(fā)展基金會(huì).中國(guó)發(fā)展報(bào)告2008/2009:構(gòu)建全民共享的發(fā)展型社會(huì)福利體系［EB/OL］.鳳凰網(wǎng)http://finance.ifena.com/news/hgjj/20090403/ 509226.shtml，2009-04-03.

［4］張占錄.我國(guó)保障性住房建設(shè)存在問(wèn)題、發(fā)展障礙與制度建設(shè)［J］.理論與改革，2011(3):75.