地方政府競爭發展趨勢及完善建議分析

○逄旭東 楊寶劍

（1、中央財經大學財政學院2、山東政法學院）

地方政府競爭發展趨勢及完善建議分析

○逄旭東1楊寶劍2

（1、中央財經大學財政學院2、山東政法學院）

改革開放以來，隨著市場體系中產品市場和要素市場發育的逐步完善，逐利性的經濟資源流動性增強，中央對地方政府進行經濟性分權，這就賦予了地方政府獨立的經濟利益。中國式財政分權下地方政府競爭引發了GDP競賽，創造了中國宏觀經濟近三十多年來的“增長奇跡”，但也付出了昂貴的代價。由于傳統財政分權理論中的“用手投票”機制和“用腳投票”機制在我國作用式微，地方政府在社會事業發展方面來自居民的民主評議和民主監督難以奏效。居民最為關心的公共服務供給問題對地方政府官員政績和升遷的影響遠遠低于經濟增長指標，這造成的直接結果是：與官員晉升緊密相關的GDP增長指標作為重中之重被地方政府高度重視，而社會事業發展卻被長期忽視，并在城鄉間、地區間存在著嚴重不平衡。所以，規范地方政府競爭行為能夠發揮出競爭的正面效應，降低其負面效應，最終實現經濟事業發展與社會事業繁榮的雙豐收。

一、地方政府競爭發展趨勢分析

地方政府競爭在長三角、“珠三角”、“京津冀遼魯”環渤海灣這些發達地區較為普遍存在，現在中西部第二、三產業發達地區也表現突出，并且正在往縱深方向發展，地方政府競爭策略性行為正在變化著，只有緊密結合地方政府競爭的最新發展，特別是結合我國經濟發展程度不同地區的政府競爭現狀，才能客觀剖析轉型期內地方政府支配寬口徑資金的來源結構（包含預算內、預算外在內的所有政府性收入）、策略性交互反應函數的構建與表現形式、競爭效應的識別與衡量、激勵約束機制設計等最核心問題，從而促進地方政府合理、有序地競爭。

1、發達地區的政府競爭正從稅收競爭過渡到財政支出競爭。以稅收優惠為主的招商引資為核心的稅收競爭是低層次的競爭模式，容易導致“撲向底層式競爭”，具有不可持續性；而地方政府支出競爭是以制度創新為內涵，通過提供較高質量的公共產品與公共服務全面吸引流動性生產要素，是高層次的競爭，會產生“奔向頂層式競爭”效果，越來越多的地方政府重視地方政府競爭模式。我們的現實狀況是：效率高的地方政府的最優策略是實行“高實際稅率、高公共服務”的支出競爭；效率較低的地方政府的最優策略主要進行“低實際稅率、低公共服務服務”的稅收競爭。

2、以制度創新為核心的各種競爭手段相互融合、相互促進。隨著地方政府競爭的加劇，競爭模式相應地也發展到了新的階段，向以制度創新為內涵的綜合式、全面化競爭模式發展。制度競爭優于吸引生產要素的單純競爭模式，因為要素競爭是各級政府依賴所掌握的權力來爭奪經濟資源，受生產要素的邊際生產力遞減規律約束，而制度競爭是地方政府通過提供“制度”這一純公共物品來進行競爭，良好的制度競爭有利于社會效率的提升。各種競爭手段與制度競爭相互融合，有利于發揮出二者各自的優勢，從長遠上提高競爭效率。

3、政府競爭更重視經濟績效的考評。從生產要素的來源來看，各個地方政府可以利用的土地資源日益緊俏，“人口紅利”優勢的逐漸喪失，“用工荒”從東南沿海到中西部地區蔓延，企業環保成本的增加等諸多原因都要求地方政府盡快擺脫粗放式的競爭模式，這就客觀上要展開提高經濟支出績效的競爭。隨著政府治理理念的不斷更新，政府治理逐步向績效政府、責任政府轉變。近幾年，科學發展觀的實施、民生財政理念不斷深入，中央開始調整優化對地方政府的考核指標體系，越來越重視環保、社會安全、民生事業等公共服務體系的建設。當然，這一系列向好趨勢的發展，依賴幾個前提：各地區之間產品市場和要素市場一體化的發展，消除要素流動方面的行政障礙；公共財政制度得以落實；以社會績效考核和經濟績效考核為雙支柱的考核結構優化等等。

4、競爭策略呈現出地區多樣化特點。實證結果發現，財政競爭與企業投資間的關系取決于地方政府的效率水平，我國地方政府競爭效應存在著明顯的地區差異性。分地區來看，一些東部發達地區逐步轉向以提供優質公共服務為特點的高級階段，從爭奪資本為主到爭奪一流人才、技術等生產要素，中西部地區還主要處于吸引流動性資本和大規模建設基礎設施的階段。從競爭對象來看，流動性較強的資本仍然是地方政府的競爭目標。對流動性外來資本的過度爭奪，導致地方政府支出有著明顯的“為資本服務”導向，而對轄區居民福利的重視程度仍然不夠，基本公共服務依然滯后。這說明我國經濟的二元特征在東部、中部、西部存在著差異性。從經濟競爭的強度來看，東部的河北、遼寧、山東、江蘇、上海、福建、廣東等東部省份之間的競爭較為激烈；河南、湖南、江西、山西、安徽、湖北等中部省份之間的競爭也較為激烈；西部地區之間的競爭較為緩和。

5、經濟資源的跨區域流動性、逐利性增強。各種經濟資源的跨區域流動性和逐利性是政府競爭產生的客觀基礎。在政府競爭條件下，各種產品、經濟資源、生產要素的流動性逐漸增強，不同轄區之間存在的潛在收益差異正是經濟資源在跨區域之間流動的動力，追逐更多的經濟利益成為各種資源流動的充分條件。經濟資源與經濟活動的跨區域流動促進了稅源的流動，由于要素報酬是地方預算內與預算外收入的最終來源，這樣經濟資源的流動就與地方政府經濟利益緊密聯系起來，爭奪經濟資源就成了地方政府間競爭的重要目標。財政收支政策影響著經濟資源獲取收益所付出的成本，從而影響經濟資源的流向和流量，正是由于這種機制加劇了地方政府爭奪經濟資源的競爭。

二、規范地方政府競爭行為的重要意義

改革開放以來，在中央政治集權下，經濟分權、資源流動“用腳投票”機制的強化等因素使地方政府擁有了支配資源的自主權，成為如同一個個獨立核算的“利潤中心”。以GDP為核心的地方官員政績評價制度、民生財政理念深入人心、制度創新的巨大空間與潛在的預期收益是新時期地方政府競爭往縱深發展的根本性、制度性原因。整體來看，當前的理論研究主要集中在地方政府競爭的緣起、競爭行為、競爭效應、規范與治理等方面。與迅猛發展的地方政府競爭實踐相比，理論研究遠遠滯后于實踐發展，研究本課題價值體現在以下方面。

1、在資源配置方面。有助于激勵地方政府注重轄區經濟長遠、可持續發展，減少地方政府競爭的負面效應。在我國政府主導經濟的發展模式下，秉承“競爭性政府”理念，以地方政府及其官員的“經濟人”假設為立論基礎，通過構建包含地方官員經濟利益與政治晉升利益的效用函數，并嵌入到政府競爭的理論研究中，通過調查研究代表性地方政府競爭時所用資金來源，探索有代表性的地方政府競爭最新的行為表現、競爭策略互動性反應、競爭效應的測量與實證檢驗，有利于深化對地方政府競爭中所蘊含的財政風險、金融風險、社會風險的認識、防范與化解。

2、在官員晉升激勵方面。有利于改變中央政府對地方政府以GDP為主的考核體系，完善上級政府對下級政府的業績考核制度，實現地方官員自身利益最大化與轄區居民福利兼容。在政府競爭中分析地方政府競爭策略性反應問題，有助于深化對地方政府策略互動性行為的認識，將制度創新融入到地方政府競爭中，通過研究中央政府對地方政府的激勵機制、競爭中策略性行為以及競爭效應等核心問題，有利于提升地方政府的競爭力，有利于構建“以人為本”的民生財政體制，促進“社會和諧”和落實科學發展觀。深入地探討地方政府及其官員競爭時的行為表現及競爭效應、晉升博弈中的負外部性、官員晉升概率問題，有利于深化對晉升錦標賽制度理論的認識。

3、在財政支出結構方面。有利于扭轉和政績相關的基礎設施投資支出迅速增長，而民生支出相對不足的局面，實現社會公平與正義。按照科學發展觀的要求，建立起科學的地方政府官員績效評價體系，解決地方政府主導型經濟中的相對績效考核激勵機制與長期績效實現之間存在兩難沖突，從而為上級政府科學地制定富有操作性的考核體系提供參考，降低地區經濟發展和社會發展的制度成本。隨著用于民生財政的資金逐漸增多，建立科學的、操作性強包含經濟指標與民生指標的官員政績考核體制顯得更為迫切。

總之，對地方政府競爭研究對實現促進經濟增長、促進地方政府良性競爭與合作的有機統一、改進地方政府治理模式、強化地方政府提供公共服務的理念、促使地方政府從經濟性職能向公共性職能轉變等均有著重要的實踐價值。

三、規范地方政府競爭行為的完善建議

1、實現“做對激勵”、“做對協調”的有機統一。地方政府競爭效應的發揮需要解決好激勵來源的問題。我國經濟增長的奇跡證明了中央政府對地方政府“做對了（經濟增長的）激勵”，有利于發揮出地方政府競爭的正面效應，鑒于我國當前的地方政府競爭還不夠規范與成熟，在實際運行中不可避免地會出現負面效應，而要盡力規避負面效應就要“做對協調”，即中央政府應該打破地方政府的既得利益，校正好地方政府的損人利己的行為，發揮好中央政府對經濟發展的掌控全局的平衡能力。

2、建立地方政府間競爭與合作的利益共享機制。經濟利益與政治利益的協調是處理上下級政府、同級政府間競爭關系的關鍵。在財政分權與政治集權的體制下，地方政府間競爭和合作十分必要。既要發揮好不同區域之間自發形成的地方政府相互合作的優勢，又要發揮中央政府平衡各地利益的長處。一方面，中央政府通過調整宏觀政策，如出臺全國性的產業政策及區域發展政策等，能在一定程度上避免地方政府之間的惡性的、過度的競爭。另一方面，要努力實現不同地區的優勢互補，實現產業政策與區域發展政策的最優搭配機制。通過各地分享不同產業的利益，達到各地產業基于比較優勢分工的合理分布。眾所周知，競爭機制有利于提高地方政府支出競爭的正面效率；合作機制有利于避免競爭所帶來的負面效應，實現地區間互利協作、利益共享，有利于各地的協調健康發展。

3、盡快形成“以足投票”與“以手投票”機制。形成“以足投票”與“以手投票”機制，能夠從根本上對地方政府實現雙重約束。第一，“用手投票”機制，即選舉約束機制。居民通過對地方官員的投票權選舉產生新的地方政府，這種機制具有居民偏好信息上的顯示優勢，有利于滿足當地公眾的需求。“以手投票”賦予居民以直接選舉投票方式對轄區發展的話語權。隨著我國民眾的民主法治意識逐步提高，以及網絡技術、通訊技術、傳媒的日益發達，居民表達自己呼聲的成本越來越低，同時信息傳播的快捷使得不同地區居民之間相互比較也越來越容易。第二，“用腳投票”機制，即地方政府根據轄區居民的偏好提供不同稅收水平和公共產品菜單組合供居民選擇，居民就會根據自己的偏好選擇相應的稅收水平和公共產品組合，這一雙向選擇關系是通過人口自由流動來實現的。“以足投票”的機制表明，面對勞動力的流動，地方政府官員在競爭中為了政績必然會改善公共品供給水平，促進政府官員對轄區內公民對公共物品需求信息的回應，進而實現民眾所需公共物品的有效供給。

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