我國(guó)財(cái)政支持義務(wù)教育事業(yè)發(fā)展的基本分析

■寇琳琳

我國(guó)財(cái)政支持義務(wù)教育事業(yè)發(fā)展的基本分析

■寇琳琳

教育事業(yè)是民族振興與社會(huì)進(jìn)步的基石，是提高國(guó)民素質(zhì)和促進(jìn)人全面發(fā)展的根本途徑。在知識(shí)經(jīng)濟(jì)飛速發(fā)展的今天，作為基礎(chǔ)產(chǎn)業(yè)的教育，正日益扮演著一個(gè)越來(lái)越重要的角色，其對(duì)國(guó)家經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的促進(jìn)作用比以往任何一個(gè)時(shí)代都更加明顯。教育事業(yè)的發(fā)展離不開國(guó)家及政府的大力支持，離不開充分的政府財(cái)政教育投入，離不開合理有效的政府教育資金配置。

一、財(cái)政支持義務(wù)教育的理論分析

從總體上說(shuō)，由于義務(wù)教育存在較大的正外部性和公共產(chǎn)品屬性，且義務(wù)教育存在著嚴(yán)重的市場(chǎng)失靈，因此政府及其財(cái)政責(zé)無(wú)旁貸地?fù)?dān)負(fù)起支持義務(wù)教育的任務(wù)。

（一）義務(wù)教育存在正外部性

當(dāng)某一實(shí)體的活動(dòng)不通過(guò)市場(chǎng)價(jià)格傳送而直接影響他人的時(shí)候，這種影響被稱為外部性。外部性對(duì)經(jīng)濟(jì)效率有負(fù)面影響，會(huì)導(dǎo)致私人成本與社會(huì)成本或私人收益與社會(huì)收益之間的不一致。這一特點(diǎn)決定了帶有外部效應(yīng)的產(chǎn)品或勞務(wù)的市場(chǎng)供給難以達(dá)到最佳的資源配置狀態(tài)。正外部性的存在意味著私人收益小于社會(huì)效益，可能會(huì)造成供給不足，而負(fù)外部性的存在，意味著私人成本小于社會(huì)成本，可能存在著過(guò)度供給。按照科斯定理，外部性會(huì)產(chǎn)生效率問(wèn)題，是因?yàn)楫a(chǎn)權(quán)界定不明晰，無(wú)法確定究竟誰(shuí)應(yīng)該為外部性承擔(dān)后果或得到報(bào)酬。為此，必然需要政府在這一領(lǐng)域發(fā)揮作用，以非市場(chǎng)的方式矯正或解決其供給問(wèn)題。

從經(jīng)濟(jì)效率角度看，義務(wù)教育具有較強(qiáng)的正外部性，這種外部性的存在會(huì)導(dǎo)致市場(chǎng)失靈，使教育規(guī)模不能達(dá)到最佳水平。義務(wù)教育的社會(huì)收益率高，即外部效益最大。基于義務(wù)教育具有明顯的正外部性，在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下，僅僅依靠市場(chǎng)的提供是不能達(dá)到最佳水平的。因此，義務(wù)教育供給由政府通過(guò)財(cái)政直接投入，可以使義務(wù)教育的外部性得到較大程度的糾正。

（二）義務(wù)教育具有公共產(chǎn)品屬性

對(duì)義務(wù)教育產(chǎn)品屬性的討論建立在公共產(chǎn)品理論基礎(chǔ)之上。公共產(chǎn)品的基本特征是非排他性和非競(jìng)爭(zhēng)性。而教育事業(yè)產(chǎn)品具有一定的非排他性和一定的非競(jìng)爭(zhēng)性。

教育事業(yè)產(chǎn)品的非排他性主要表現(xiàn)為在一定的范圍內(nèi)，一個(gè)人消費(fèi)教育產(chǎn)品，并不排斥其他人同時(shí)消費(fèi)。但教育事業(yè)產(chǎn)品又具有一定的消費(fèi)競(jìng)爭(zhēng)性，這一競(jìng)爭(zhēng)性表現(xiàn)在受教育的人數(shù)增加或?qū)?yōu)質(zhì)教育產(chǎn)品的需求加大，會(huì)造成對(duì)教育產(chǎn)品的消費(fèi)競(jìng)爭(zhēng)。

二、我國(guó)改革開放以來(lái)，財(cái)政教育支出規(guī)模不斷擴(kuò)大，支出結(jié)構(gòu)逐步優(yōu)化

教育經(jīng)費(fèi)的及時(shí)足額籌集、合理分配與有效使用是教育事業(yè)健康發(fā)展的重要保證，其中，財(cái)政資金是教育經(jīng)費(fèi)中最主要的資金來(lái)源。

改革開放以來(lái)，財(cái)政對(duì)教育的投入規(guī)模快速擴(kuò)大，財(cái)政用于教育的經(jīng)費(fèi)不斷增加，為我國(guó)教育事業(yè)的健康發(fā)展提供了有力保障。在加大對(duì)教育投入力度的同時(shí)，財(cái)政在教育支出的安排中，重點(diǎn)解決教育支出結(jié)構(gòu)優(yōu)化問(wèn)題。構(gòu)建農(nóng)村義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)保障機(jī)制，實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)義務(wù)教育全部免除學(xué)雜費(fèi)

2000年開始的農(nóng)村稅費(fèi)改革，取消了農(nóng)村教育費(fèi)附加和教育集資，農(nóng)村義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)投入出現(xiàn)缺口。在這樣的背景下，2001年，國(guó)務(wù)院確定了對(duì)農(nóng)村義務(wù)教育實(shí)行“在國(guó)務(wù)院領(lǐng)導(dǎo)下，由地方政府負(fù)責(zé)，分級(jí)管理，以縣為主”的管理體制。2003年，國(guó)務(wù)院進(jìn)一步明確，保障農(nóng)村義務(wù)教育投入是各級(jí)政府的責(zé)任，中央、省和地市要加大轉(zhuǎn)移支付力度，縣級(jí)政府要將農(nóng)村義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)全額納入財(cái)政預(yù)算。2005年底，國(guó)務(wù)院從理順體制機(jī)制的高度出發(fā)，決定實(shí)施農(nóng)村義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)保障機(jī)制改革。按照“明確各級(jí)責(zé)任、中央地方共擔(dān)、加大財(cái)政投入、提高保障水平、分步組織實(shí)施”的基本原則，逐步將農(nóng)村義務(wù)教育全面納入到公共財(cái)政保障范圍內(nèi)，建立中央和地方分項(xiàng)目、按比例分擔(dān)的農(nóng)村義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)保障機(jī)制。

近年來(lái)，我國(guó)財(cái)政一方面加大對(duì)農(nóng)村義務(wù)教育的投入，如提高農(nóng)村義務(wù)教育階段中小學(xué)公用經(jīng)費(fèi)保障水平；又如建立農(nóng)村義務(wù)教育階段中小學(xué)校舍維修改造長(zhǎng)效機(jī)制；同時(shí)還注重鞏固和完善農(nóng)村中小學(xué)教師工資保障機(jī)制。另一方面還全部免除了農(nóng)村義務(wù)教育階段學(xué)生學(xué)雜費(fèi)，并對(duì)貧困家庭學(xué)生免費(fèi)提供教科書和補(bǔ)助寄宿生生活費(fèi)。

三．促進(jìn)義務(wù)教育發(fā)展的財(cái)政對(duì)策

盡管我國(guó)改革開放以來(lái)，在財(cái)政的大力支持下，義務(wù)教育事業(yè)取得了偉大的成就。但也要清楚地認(rèn)識(shí)到我國(guó)在義務(wù)教育方面依然存在著諸多的問(wèn)題。如義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)供求矛盾仍然較大；義務(wù)教育資源配置在城鄉(xiāng)之間、東部、中部及西部之間存在較嚴(yán)重的不均衡。為化解這些矛盾，促進(jìn)我國(guó)義務(wù)教育的可持續(xù)發(fā)展，財(cái)政必須進(jìn)一步轉(zhuǎn)變職能，增加教育投入，改善財(cái)政性教育支出結(jié)構(gòu)，鞏固義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)保障機(jī)制所帶來(lái)的改革成果，推進(jìn)義務(wù)教育公共服務(wù)均等化。

（一）進(jìn)一步加大財(cái)政性義務(wù)教育投入

建設(shè)財(cái)政義務(wù)教育支出長(zhǎng)效機(jī)制，適度增加財(cái)政支出用于義務(wù)教育的比重。這就要求進(jìn)一步加大財(cái)政教育投入，更好地運(yùn)用財(cái)政資金來(lái)支持義務(wù)教育的科學(xué)發(fā)展。

各級(jí)財(cái)政的義務(wù)教育支出在安排各年度預(yù)算時(shí)，均應(yīng)高于財(cái)政支出的增幅，同時(shí)在預(yù)算執(zhí)行中所體現(xiàn)的財(cái)政超收，也應(yīng)更多地支持義務(wù)教育的發(fā)展，使生均財(cái)政教育支出及教師工資和學(xué)生生均公用經(jīng)費(fèi)不斷增加。

適度增加財(cái)政義務(wù)教育支出占財(cái)政支出和GDP的比重。財(cái)政義務(wù)教育支出占財(cái)政支出的比重及財(cái)政義務(wù)教育支出占GDP比重，是在衡量國(guó)家或地區(qū)義務(wù)教育支出最常見的指標(biāo)，逐步提高財(cái)政義務(wù)教育支出占財(cái)政總支出的比重和財(cái)政義務(wù)教育支出占GDP比重，對(duì)促進(jìn)教育事業(yè)發(fā)展有重要作用。

強(qiáng)化義務(wù)教育財(cái)政對(duì)義務(wù)教育階段中弱勢(shì)群體的扶持力度。第一，進(jìn)一步完善義務(wù)教育階段貧困學(xué)生的資助制度。通過(guò)增加財(cái)政投入，建立合理的貧困寄宿生生活補(bǔ)助資金分擔(dān)方式。改變目前我國(guó)大部分地方政府將貧困生生活補(bǔ)助直接以現(xiàn)金形式發(fā)放給學(xué)生家長(zhǎng)的方式，因?yàn)檫@一方式難以保證家長(zhǎng)將這一補(bǔ)助金用于學(xué)生的生活，所以是否可以采取實(shí)物資助 （如免費(fèi)午餐）或定項(xiàng)購(gòu)物券形式，以更好地體現(xiàn)財(cái)政的政策效應(yīng)。第二，保障農(nóng)民工隨遷子女平等接受義務(wù)教育。我國(guó)目前已進(jìn)入城市化加速發(fā)展的階段，如何讓規(guī)模龐大的農(nóng)民工子女平等地融入城市教育，已經(jīng)成為推進(jìn)義務(wù)教育均衡發(fā)展過(guò)程中的難點(diǎn)。

（二）順應(yīng)我國(guó)城鄉(xiāng)一體化進(jìn)程，縮小城鄉(xiāng)義務(wù)教育支出差距

義務(wù)教育在一定程度上屬于國(guó)家及其各級(jí)政府提供的公共產(chǎn)品，政府的支持是最重要的來(lái)源，但不能將大部分的教育支出分配給城市，一味將城市的教育作為工作的重點(diǎn)，使得城鄉(xiāng)教育發(fā)展的差距進(jìn)一步擴(kuò)大，容易造成城鄉(xiāng)義務(wù)教育在起點(diǎn)上存在著不公平的問(wèn)題。

當(dāng)前我國(guó)農(nóng)村義務(wù)教育的辦學(xué)條件和教學(xué)資源與城市相比差距較大。因此對(duì)于農(nóng)村義務(wù)教育要在基本建設(shè)方面加大投入，引進(jìn)先進(jìn)教學(xué)設(shè)備，規(guī)范教學(xué)布局，事業(yè)性經(jīng)費(fèi)包括工資福利支出、對(duì)個(gè)人和家庭的補(bǔ)助支出、商品和服務(wù)支出及其他資本性支出等都要向市區(qū)財(cái)政教育支出標(biāo)準(zhǔn)靠攏，進(jìn)而縮小城鄉(xiāng)義務(wù)教育之間的差距，逐步改善農(nóng)村辦學(xué)和教學(xué)條件，促進(jìn)農(nóng)村義務(wù)教育事業(yè)的發(fā)展。

進(jìn)一步縮小城鄉(xiāng)義務(wù)教育階段學(xué)生的個(gè)人和公用經(jīng)費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)的差距。城市化在縮小城鄉(xiāng)義務(wù)教育差距中起到了一定的作用，但城市化遠(yuǎn)沒(méi)有財(cái)政教育支出結(jié)構(gòu)調(diào)整在這里所起到的作用大。在城市化進(jìn)程中還可能出現(xiàn)城鄉(xiāng)之間義務(wù)教育差距擴(kuò)大的趨勢(shì)。因此必須注重加大對(duì)農(nóng)村義務(wù)教育的投入，提高農(nóng)村義務(wù)教育階段個(gè)人和公用經(jīng)費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)。要進(jìn)一步加大對(duì)農(nóng)村義務(wù)教育的支持力度，經(jīng)費(fèi)投入繼續(xù)向農(nóng)村傾斜，重點(diǎn)加固和改造存在安全隱患的校舍，增加對(duì)家庭經(jīng)濟(jì)困難寄宿學(xué)生的補(bǔ)助，逐步解決好從事農(nóng)村義務(wù)教育的教師待遇和農(nóng)村留守兒童在校學(xué)習(xí)生活的問(wèn)題。

（三）順應(yīng)人口結(jié)構(gòu)的變化，進(jìn)一步優(yōu)化財(cái)政性教育支出結(jié)構(gòu)

據(jù)分析義務(wù)教育投入產(chǎn)出的社會(huì)回報(bào)率高于普通高等教育，所以應(yīng)把有限的教育資金或資源用于回報(bào)率高的地方，提高教育資源的使用效率。當(dāng)前我國(guó)普遍存在小學(xué)學(xué)生數(shù)下降的趨勢(shì)，因此要加大對(duì)小學(xué)教育的整合力度，重點(diǎn)增加初中教育的財(cái)政教育投入。

（本文系2010年遼寧省教育廳人文社會(huì)科學(xué)研究一般項(xiàng)目“遼寧義務(wù)教育支出績(jī)效管理研究”項(xiàng)目編號(hào)【W(wǎng)2010138】階段性研究成果）

東北財(cái)經(jīng)大學(xué)管理科學(xué)與工程學(xué)院）