淺析我國地下水立法中的制度設計

董四方，趙 輝，高 磊，胡現振

(1.水利部水資源管理中心，北京100053;2.中國地質大學 水資源與環境學院，北京100083)

地下水資源是水資源的重要組成部分，是構成并影響生態環境的重要因素。地下水是我國重要抗旱應急水源和農村生活主要供水水源。2010年，全國地下水供水量1 107億m3，其中北方地區占87.6%，南方地區占12.4%。地下水供水量占總供水量18.4%，其中北方地區占35.9%。我國對地下水的開發利用，一方面，為國民經濟發展和人民生活水平的提高，提供水源保證，發揮了積極作用，做出了巨大貢獻;另一方面，某些地區過量開采，引發了地下水位持續下降、海水入侵、咸水入侵、地面沉降、地面塌陷、荒漠化、水質污染等問題，造成了災害和經濟損失。盡快建立健全嚴格地下水管理和保護的有關法律制度，是實現地下水資源可持續開發利用的重要工作。

1 我國地下水開發利用存在主要問題

1.1 地下水取水工程管理缺失，導致無序開發現象嚴重

目前，雖然各級水行政主管部門建立了不同層次、不同內容的地下水取水工程管理制度，并通過普查、定期上報等形式對區域地下水取水工程信息報送工作做出了規定，但由于信息登記管理工作量大、原有基礎薄弱，地下水取水工程管理工作往往偏重于城市集中水源地及工業用途規模以上取水工程，對農業用途及農村地區的地下水取水工程管理顯得較為薄弱。根據資料顯示，北方平原地區農業灌溉地下水開采量往往占本地區地下水開采總量60%以上，部分地區甚至達到80%以上，但農業灌溉用機電井的數量和地下水開發利用量難以有準確的統計和監測，地下水開采總量統計值與實際值往往有較大出入。

1.2 地下水超采嚴重，危及地下水資源可持續利用

許多地區特別是地方地區地表水嚴重匱乏、水污染嚴重，同時產業布局不合理，盲目發展高耗水高用水產業，只能依賴超采地下水勉強支撐經濟社會發展，加劇地下水超采。全國以城市和農村井灌區為中心形成地下水超采區400多個，總面積近19萬 km2，其中嚴重超采區面積達7.2萬 km2。全國淺層、深層地下水年均超采215億m3，累計超采1997億m3。特別是在南水北調東、中線受水區已成為我國地下水超采時間最長、超采面積最大、超采程度最高的地區。

1.3 地下水超采引發地面沉降、海水入侵、土地沙化等生態與環境問題嚴重

全國地面沉降總面積超過6萬 km2，40多座城市發生地面沉降，上海、天津、太原沉降中心最大累計沉降量超過2米。全國海水入侵面積超過3 000 km2，造成地下水水質惡化，機井報廢，大量農田減產甚至絕產。部分生態脆弱地區地下水超采造成植被退化、土地沙化和荒漠化。

1.4 地下水污染和破壞嚴重

全國197萬km2平原區淺層地下水水質評價結果表明，Ⅳ、Ⅴ類水面積占評價總面積的63%，其中約有26%的Ⅳ、Ⅴ類水面積由人為污染引發，地下水污染呈現出由點到面、由城市向農村擴展趨勢。礦產資源開發對地下水破壞問題日趨突出。

總的來說，我國地下水資源管理保護存在的問題，一方面是由于水資源短缺，地下水過度開發;與此同時，重開發、輕保護，忽視地下水可持續利用和生態環境保護，管理粗放是主要原因。特別是許多地區以犧牲資源與生態環境為代價換取粗放式發展，給地下水資源和生態環境造成了嚴重破壞。為加強地下水保護，促進可持續利用，保護地下水資源和生態環境，保障糧食安全、國家經濟安全和生態安全，制定《地下水管理條例》是非常必要、十分迫切。

2 地下水管理立法進程

為加強地下水保護，《中華人民共和國水法》、《中華人民共和國水污染防治法》等有關法律中，加入了有關地下水資源管理與保護的條款和內容，但目前缺少一個全國性的地下水資源管理與保護法規。在地方層面，有些省(自治區、直轄市)開展了地下水立法工作的探索，如遼寧省出臺了《遼寧省地下水資源保護條例》，新疆頒布了《新疆維吾爾自治區地下水資源管理條例》等。但大部分省(自治區、直轄市)沒有專門的地下水法規。由于受立法時的社會背景、經濟及社會發展等因素影響，我國現有的關于地下水資源保護的相關法律制度存在著一些不容忽視的問題。一是缺少全國性的地下水資源管理法規。水法等法規雖在一定程度上對地下水資源管理與保護工作作出了相應的規定和說明，但針對性不強，而且條款模糊，執行起來難度大。二是地方性的法規尚不完善。目前，只有遼寧、新疆等幾個省(自治區、直轄市)出臺了地下水資源管理條例，其他省(自治區、直轄市)則是將地下水的管理納入地表水的管理中，出臺的多數是水資源管理條例或水污染防治管理辦法。而且地方政府頒布的法規，法律等級不高，條文過于簡單，有些地下水問題也難以解決。

近年來，隨著人口增長或經濟發展，地下水開采不合理、污染嚴重以及由此引發的生態環境問題日趨加劇，受到了全社會的廣泛關注。國務院領導多次強調，要求加強地下水管理和保護工作。2007年4月25日，溫家寶總理曾專門批示“有關制訂地下水管理條例事，請法制辦研究”。國務院法制辦要求水利部牽頭，盡快研究起草《地下水管理條例》(以下簡稱《條例》)。水利部高度重視地下水管理立法工作，水資源司自2008年起組織水利部水資源管理中心等單位開展條例的前期研究起草工作，就地下水管理立法中的關鍵問題進行了專題研究。目前已經形成征求意見稿，并征求了全國水利系統的意見。

3 地下水立法擬設立的主要內容和制度

現階段《條例》共有七章六十六條內容，包括總則(八條)、規劃與配置(七條)、地下水開發利用(十四條)、地下水保護(二十條)、監測與監督管理(六條)、法律責任(九條)及附則(二條)。主要針對地下水評價規劃管理、地下水合理開發利用、地下水資源保護、地下水監測和監督管理、保障機制等作了規定。

《條例》中主要包括或涉及如下制度:

地下水評價和規劃管理制度。確定了地下水開發利用和保護規劃的編制原則，要求水行政主管部門定期組織本行政區域地下水資源調查評價并公布評價成果，合理劃定地下水水功能區，編制地下水開發利用和保護規劃，明確了地下水開發利用與保護規劃的內容。

地下水取水總量控制和水位控制管理制度。明確了地方水行政主管部門制定本地區年度地下水取水總量控制和水位控制制度，對地下水取水總量或水位不符合計劃和規定的地區，采取一定的限制措施。

地下水取水水資源論證和許可管理制度。強化了地下水取水水資源論證和許可的要求，對新建、改建和擴建建設項目取用地下水，建設項目業主單位應當提供水資源論證報告書和地下取水工程施工方案，對于文物、風景名勝和城鄉供水有重要意義的泉域水資源實行保護性管理，劃定了地源熱泵系統取用地下水的限制取水范圍和禁止取水范圍，規定了應急情況下取用地下水的原則，除應急取水外，禁止新增承壓水開采。

取水計量和水資源費征收管理制度。加強了取水計量和水資源費征收管理制度建設，規定了取水單位或個人制定地下水水資源費征收標準應遵循的原則。

地下水鑿井資質管理和取水工程監督管理制度。明確對地下水工程實行全過程監督管理，規定從事地下水取水工程施工單位應當具備的條件。

地下水超采區評價及管理制度。明確了地下水禁止開采區、限制開采區的劃定原則，要求地方人民政府定期組織劃定并公布地下水超采區，制定本行政區的地下水超采區治理方案，同時采取措施加大資金投入，加快超采區替代水源工程建設。

地下水水源地管理與保護制度。強化了地下水飲用水水源地的保護責任，要求地方人民政府合理確定地下水飲用水源保護區，建立健全監測制度;加強了地下水污染防治要求，規范地下水工程的建設工作，開采礦藏或者建設地下工程須對含水層進行分層止水封隔。

地下水監測與監督管理制度。加強地下水監測和監督管理，要求地方人民政府水行政主管部門建立健全本行政區域地下水動態監測站網，及時向社會公布，實現信息共享，明確了地方人民政府環境保護主管部門監督管理的職責，制定了地方人民政府水行政主管部門或流域管理機構進行監督檢查時可以采取的措施和方法。

4 結語

目前《條例》的立法前期研究雖然取得了一些成果，但是立法工作基礎依然薄弱，需要進一步在《水法》等上位法基礎上突出地下水資源管理特點，重點解決當前地下水開發利用管理中出現的主要問題。在《條例》編制過程中的一些重點問題也是難點問題，需要進一步研究使得并加強協調解決力度，特別是有關部委的職能分工、流域管理和區域管理關系和地下水取水工程施工管理等問題。按照2012年國務院3號文件對嚴格地下水管理和保護工作提出的明確要求，為加強地下水管理，切實解決我國地下水超采嚴重、保護薄弱、監管滯后等突出問題，需要加快推進條例制定工作。在下階段工作中，需要盡快完善《條例》并形成征求意見稿，面向有關部委和各省級人民政府征求意見，同時加強部門溝通協調，多方促進《條例》的進一步完善。

［1］水利部.2010年中國水資源公報［R］.北京:水利部.2010.

［2］高而坤.建立符合國情的最嚴格水資源管理制度［J］.中國水利.2012.

［3］王小軍，趙輝，耿直.我國地下水開發利用現狀與保護對策［J］.中國水利.2010.

［4］王建文，熊敬.我國地下水管理主要制度的構建［J］.河海大學學報(哲學社會科學版.2002.