“國家—社會”互動中的校園“免費午餐”政策建構：基于中印兩國的比較分析

袁 同 成

（1.南京大學 社會學院，江蘇 南京210093；2.安徽工業大學 文法學院，安徽 馬鞍山243032）

目前，全世界仍有近8億兒童遭受饑餓之苦，兒童營養問題依然十分嚴重［1］，而中小學生的“營養不良和微量元素缺乏將會對其身體、精神和社會方面產生嚴重的負面影響”，故此解決中小學生的饑餓問題，提供校園免費午餐項目，很早就進入了西方各國的社會政策視野。如美國早在1946年就將學校免費午餐制度納入法律，日本也于1954年頒布了《學校供餐法》。到2004年，全球已有72個國家設立了包括“免費午餐”在內的校園營養午餐項目［2］，免費午餐問題也已成為西方醫學、政治學、社會學共同關注的熱點問題。但現有的研究多偏重于對免費午餐項目的績效評估［3］，對政策建構過程的考察并不多。而“社會建構論”則認為，“社會問題是作為一種社會活動（activities）或過程（process）而存在的，而非作為對象性事實（facts）或狀態（conditions）存在的”［4］，兒童營養問題被認知為一項社會問題，進而制定相應的社會政策加以應對，并在實施中不斷完善，也是一個各社會主體在互動中不斷建構的過程。另外，在全球福利轉型的背景下，福利多元主義已經成為各國廣為接受的福利模式，這種模式推崇“福利的規則、籌資和提供由不同的部門共負責任，共同完成”［5］，如此以來，只有那些得到多元社會主體共同支持的社會政策才能成為一項成功的社會政策。本文以中國和印度兩個發展中國家為例，探索在“免費午餐”政策的建構過程中，作為最主要的兩個社會主體——兩國的政府與社會組織是如何進行互動的，以探索規律，改進兩者之間的合作關系，共同推進校園“免費午餐”政策的落實與完善。

一、背景與回顧：兒童營養差距下的中印“免費午餐”政策建構過程

在急劇的社會轉型過程中，不同社會階層的兒童在健康營養方面的差距日趨擴大，這是中印兩國校園“免費午餐”政策興起的宏觀背景。雖然近年來中、印在經濟上發展較快，但在現代化過程中，兩國城鄉之間、區域之間、階層之間的貧富差距也進一步擴大，導致一方面富裕家庭中開始出現兒童營養過剩現象，另一方面，貧困地區和貧困家庭中兒童營養不良問題依然比較嚴重。其中，印度的兒童營養不良問題更為嚴峻，特別是在農村賤民階層和賤民部落中尤為突出，該國“擁有世界上20%的兒童，卻擁有全世界40%營養不良的兒童”［6］，超過30%的中小學生不吃早餐就去上學［7］，午餐的營養更難以保證，不少貧困兒童被迫淪為童工以換取溫飽，為了應對兒童的饑餓問題，印度高等法院2001年通過了《食品權力法案》，設立了“免費午餐”項目（mid-day meal programme）［3］。但印度的免費午餐政策最早可以追溯到1925年馬德拉斯公司創辦的校園慈善飲食項目，到20世紀80年代中期，已有古賈拉特邦、喀拉拉邦、龐蒂切瑞中央邦等三個邦開始在全邦推廣，1990～1991年，全國增加到12個邦，然而這些邦最初多實行“干配給”制度，即直接向家長發放谷物，直至2001年，聯邦政府才開始強制規定必須“為所有在公立小學及政府資助的小學階段的學生提供一頓至少含有300卡路里熱量和最少8克～12克蛋白質的熱餐”［8］。

而我國自改革開放以后，兒童的營養狀況也獲得了明顯改善，但由于“半城市化”與社會階層分化，兒童的營養狀況在不同地區與社會階層間還存在著嚴重的不平衡。一些貧困兒童仍然經受著營養不良的折磨，2011年11月發布的《中國兒童少年營養與健康報告2011——培養健康飲食行為，促進兒童健康成長》顯示，全國仍有約2000萬名學齡兒童貧血，一些西部貧困地區甚至有高達1／3的兒童發育遲緩［9］，貧困地區兒童和留守兒童的午餐營養堪憂，2011年以來，隨著微博等新媒體的廣泛報道，兒童營養問題開始得到廣泛重視，國家也在民間開展免費午餐項目的基礎上，宣布撥款160多億元在農村中小學正式推行“免費午餐”政策。

二、國家主動吸納和民間積極參與：印度制度化的公私伙伴關系

學者們很早就發現，在社會福利提供中，政府部門存在著官僚制、效率低下等痼疾，而社會組織也難以擺脫家長制、非專業性等弊端，但“志愿部門的弱點正好是政府的長處，反之亦然”［10］。所以，許多發達國家都在兒童福利的提供中建立起了較為成熟的公私合作模式。印度已成為發展中國家中社會組織發展最好、組織化程度最為完善的國家之一，因此，政府也開始學習歐美，吸收社會組織開展社會福利活動。在校園“免費午餐”政策的建構與實施中，我們即可清晰地看到，政府與社會組織之間這種制度化的互動模式，在一定程度上彌補了政府單一社會福利主體的不足。

1.印度各級政府在免費午餐項目中的作用及局限

印度的中央和地方政府在免費午餐政策落實中起著極其重要的作用。其中，中央政府主要承擔以下主要職責：（1）按照邦政府提供的學生數，安排印度食品公司免費供應糧食，并補貼運輸費用；（2）撥付包括蔬菜、調料、烹飪油、煤氣及廚師工資等在內的其他費用；（3）提供廚房建設和添置廚具的資金。地方政府則根據法律規定負責提供其他配套及補充費用［11］。但由于官僚制固有的僵硬性和印度政府中較為嚴重的腐敗問題，現有政府主辦的免費午餐項目中也存在著以下不如人意之處：（1）中央與地方政府財政投入不足、撥款不及時；（2）地方免費午餐管理機構虛報學生數額、貪污腐敗；（3）國家制定的營養和衛生標準未能真正得到落實；（4）監管措施不到位，缺乏經常性的檢查、督查。總之，由于印度中小學生數量較多，免費午餐項目點多面廣，在政策推行過程中，如果僅靠政府進行資金籌集、服務提供和監督管理，就會使政府身處力不能勝和鞭長莫及的境地，難以把好事辦好，也難免由此引發民眾對政府的不滿與指責，因此迫切需要引入社會組織等社會主體合作參與免費午餐項目。

2.社會組織與政府在免費午餐項目中的互動與合作

印度的社會組織在“免費午餐”的政策制定、服務輸送、監督管理中，都與政府在法律規定的正式框架下進行了良好的互動與合作，主要表現在以下三個方面：

（1）社會組織的呼吁與施壓在“免費午餐”政策的建構中起到了關鍵性的作用

印度的社會組織在“免費午餐”政策的制定與完善方面功不可沒。盡管2001年之前印度已有免費午餐項目，但許多邦實行“干配給”制度，且谷物往往被挪作他用，并不能真正解決兒童的營養不良問題。2001年奧利薩邦、拉賈斯坦邦、中央邦等數邦因旱災導致饑荒，兒童饑餓、輟學情況嚴重，此時以“人民公民權利聯盟”為首的社會組織搜集了大量詳實的材料，代表災民向高等法院請愿并提起訴訟，要求改進免費午餐政策，高等法院很快作出回應，頒布了《食品安全法案》，正式要求向中小學生提供做好的免費午餐而非硬邦邦的谷物［12］。其后這一決定仍受到一些地方政府的抵制，“人民公民權利聯盟”等社會組織再次聯合法院、媒體等力量輪番施壓，幾經努力，到2005年，印度才真正在全國范圍落實了提供熱餐的“免費午餐”政策。可以說，正是印度憲法賦予社會組織“參與政治生活”的倡導（advocacy）權利，才使其得以積極參與呼吁與推動“免費午餐”政策的制定與完善。

（2）社會組織成為向中小學生提供免費午餐的重要載體

除了由學校自己制作免費午餐外，印度政府還通過購買服務等方式，委托社會組織向學生提供免費午餐。比較成功的案例包括Akshay Patra基金會與南迪基金會運行的免費午餐項目。其中，Akshay Patra基金會在2001年即被高院要求參與免費午餐的實施。其具體做法是通過與中央政府、地方政府、企業、個人等社會主體合作，建立流水線操作的中央廚房，利用專用卡車，向周邊學校提供免費午餐，其資金則有44%來自政府資助，56%來自印度國內外的捐款［13］，目前，該基金會每天為120萬個孩子提供免費午餐，規劃到2050年，讓500萬個孩子吃上營養健康的午餐［14］。此外，南迪基金會也在為安德拉邦、拉賈斯坦邦與中央邦的近1000座學校提供免費午餐，這些社會組織提供的免費午餐不僅實現了項目資金和福利服務輸送的多元化，而且實證研究也表明，這些社會組織提供的午餐比學校自己提供的午餐對兒童的健康成長更為有利［15］。

（3）社會組織積極參與免費午餐項目的管理，加強了監管效果

已有的研究發現，不少地方基層的免費午餐管理委員會都吸收社會組織成員參與監督管理，社會組織也組織積極分子深入偏遠貧困地區查看免費午餐的執行情況和存在的問題，選派地方婦女（母親）自助團體抽查伙食情況，參與管理的社會組織在農村地區包括自助群體、廟宇、慈善基金會、家長協會等，在城市地區則有發展協會、學校教育委員會等［16］。總之，在“免費午餐”政策的制定、完善與實施過程中，印度的社會組織依據相關法律，同政府初步建立起了制度化的互動、合作關系，使社會組織不僅成了政策的倡導者，也成了資金提供者和管理者，大大提高了免費午餐政策實施的效果，據阿瑪蒂亞·森等人的研究，通過社會組織與政府的有效合作，“免費午餐”政策提高了印度中小學生的入學率、出勤率和學業成績，促進了男女平等和初等教育的普及，培養了學生的共享和友愛精神，增進了社會整合，保障了災害頻仍的印度學齡少年兒童的健康成長［15］。

三、民間行動引領國家行為：我國非正式框架下的“國家—社會”理性互動

我國的“免費午餐”政策建構經歷了一個民間行動引領國家行為的過程。其特點是民間公益人士率先發現兒童營養問題，通過社會組織開展免費午餐項目，并獲取國家支持，最后在國家與社會的合作中將免費午餐項目從非正式的民間行動上升為正式的國家社會政策。但是，由于社會組織參與社會福利的法律法規還不完善，在具體的政策建構中，我國社會組織與政府的互動還呈現出“非正式性”、“權宜性”及其“生成性”等特點。

1.網絡微公益與我國民間免費午餐項目的興起

我國的“免費午餐”項目發軔于民間。這些項目雖有差異，但一般都有如下共同特征：（1）項目的牽頭人既是社會精英，又是網絡輿論領袖，并將公民的網上與網下互動結合起來；（2）運用微博、MSN等網絡新媒體以及淘寶商城等電商擴大影響、籌集資金；（3）最初由個人發起，隨后依托社會組織，設立專項基金，取得合法性；（4）充分發動個人、企業、政府等社會主體，吸收包括現金與志愿服務等在內多種形式的社會資源；（5）利用新媒體及時公開資金使用和項目開展情況。由于這些社會組織無論在籌資、服務的輸送或監管方式上，都比一般官辦NGO或政府機構具有更大的靈活性和透明度，所以，在較短的時間內獲得了很快的進展。如鄧飛組織的“免費午餐”項目從2011年4月2日發起到2011年12月31日，已接收捐款1833萬元，幫助了162所學校，22689個貧困孩子擺脫了饑餓；梁樹新同期創辦的“午餐計劃”到2011年12月份，也已獲得網友22萬筆捐資200余萬元；而上海公益事業發展基金會發起的“一個雞蛋的暴走”項目，到2011年11月中旬也已募得善款14萬余元［17］。這些項目獲得成功的關鍵除了自身的草根性，還在于他們與政府進行了大量非正式的互動合作。

2.社會組織與政府理性對話，積極爭取支持，形成良性互動

在我國，社會組織如何參加社會福利活動并沒有正式完備的制度安排，但社會組織在免費午餐項目的開展過程中，仍積極爭取政府的支持，以非正式的方式建構起了良性合作關系。社會組織采取“不抱怨、指責和批評政府，只是無怨無悔地努力去做”和“接受政府領導，不挑戰政府權威”等策略，贏得了各級政府，特別是地方政府的理解和支持。如經過社會組織主動接洽，黔西、新晃、新化三縣的地方政府就同意為鄧飛的“免費午餐項目”每人每餐再出資1元，并配建廚房，另外，社會組織還注重吸收政府參與民間項目的監管。鑒于社會組織友善合作的態度，不少地方政府也主動邀請他們參加政府主辦的免費午餐項目，如貴州省青基會2011年11月就邀請鄧飛、梁樹新等研議共同推進貴州官方興辦的免費午餐項目。在2011年11月國務院召開的學校營養午餐實施動員會上，國務委員劉延東表揚了民間免費午餐項目的積極嘗試，表明社會組織發起的民間免費午餐項目，最終得到了中央政府的首肯與回應。

3.從支持民間行動到國家主動行為——我國“免費午餐”政策的制定

我國民間社會組織免費午餐項目的成功開展，通過網絡新媒體和傳統媒體的交互傳播，在各社會主體間形成了共識，最終使中央政府及時作出反應，將免費午餐問題從“媒體議程”上升到了“政策議程”，作出了開展官方出資的免費午餐項目的決定，“民間探索引領了國家行動”［18］。2011年10月26日，國務院常務會議正式決定實施農村義務教育學生營養改善計劃，規定：“中央每年撥款160多億元，按照每個學生每天3元的標準為農村義務教育階段學生提供營養膳食補助；還將困難寄宿學生生活費補助提高1元，達到小學生每天4元、初中生每天5元”［19］。

隨后，國家教育部等部門就學生營養餐計劃的實施細則、食品安全保障、食堂管理、實名制學生信息管理、公開公示、中央專項資金管理、營養健康狀況監測評估、應急事件處理等問題頒發了配套文件，盡管在實施中仍存在著各種不足有待改進，但目前全國大多數試點地區的免費午餐項目正在有序開展。我國的社會組織通過理性的對話、合作，而非抗爭和對抗的方式，獲得了國家的支持，建構起了兩者之間非正式的“法團主義”的合作模式，最終使民間行動上升為國家正式的社會政策。

四、小結：國家與社會的良性互動助力社會政策建構

中國與印度中小學兒童的營養問題，得以進入“政策議程”，成為國家的社會政策，并日臻完善，是國家與社會組織在互動中不斷建構的結果。但在校園“免費午餐”政策的建構與實施過程中，由于具體國情差異，兩國政府與社會組織之間互動的模式并不相同：改革開放以來，我國對提供社會福利的社會組織的寬容性逐步增大，樂見其開展免費午餐項目，而我國新興的網絡公益型社會組織，也在政府的默許下，利用網絡公共空間，凝聚社會資本，開展免費午餐活動，這些社會組織在項目的實施中，積極與地方政府合作，以贏取政策與資金上的支持，最終在形成社會共識的基礎上，中央政府作出反應，出臺政策，使“免費午餐”從民間公益行動上升為國家行為，完成了國家兒童營養政策的建構。但在我國“免費午餐”政策的建構中，政府還未能與社會組織確立起制度化的合作框架，只是在摸索中建立起了非正式的法團主義的互動模式。而從印度的情況來看，由于印度的社會組織與政府之間經過長期的沖突、磨合、調整，已經初步建立起了較為制度化的互動機制，在“免費午餐”政策的制定、實施、監督中，政府都有意地吸納社會組織參與，而社會組織也通過制度化的渠道，積極地參與了印度“免費午餐”政策的建構與實施。

盡管兩國社會組織與政府在“免費午餐”政策的建構過程中互動的具體模式各異，但兩國的社會組織都采取了理性合作，而非對抗斗爭的方式與政府合作，由此共同推進了“免費午餐”政策的開展。究其原因，作為發展中國家，改善民生、提高整體社會福利水平都已成為政府取得合法性的一種有效途徑，而社會組織通過凝聚社會資本向社會提供社會服務，也會增進社會福祉。當社會組織不苛責政府，并與之理性合作提供社會福利時，則既有利于滿足政府維持其統治合法性的需要，也有利于社會組織促進社會互惠目標的實現，從而在社會組織、政府等社會主體之間培育起以信任為表征的社會資本，增進社會團結。但是，在兩國的免費午餐實施中，仍然還存在著社會組織受制較多、缺乏足夠的自主性、政府對社會組織信任度不足等問題；由于校園免費午餐項目涉及面廣，所需資金、人力、監管環節較多，無論單靠國家還是社會組織都難以支撐［20］。因此，需要兩國在政策的實施與完善中，根據本國實際情況積極探尋政府與民間合作的有效方式，以促進“免費午餐”政策的健康可持續發展。

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