偽滿洲國“地方自治”的虛偽性——以特別市與市制為中心的考察

郭冬梅

（東北師范大學日本研究所，吉林長春130024）

為了標榜其統治的正當性，1932年3月1日，日本侵略者在其炮制的傀儡政權——偽滿洲國成立的當天，發布所謂的《建國宣言書》，冠冕堂皇地稱要“例行地方自治，廣收人才，登用賢俊，獎勵實業，統一金融，開辟富源，維持生計。”然而通過對偽滿洲國實行的省、縣和街村制實際情況的考察，證明了“地方自治”不過是一個虛幻的謊言①可以參見郭冬梅：《偽滿洲國的縣級地方財政》（《外國問題研究》2011年第2期）、《偽滿洲國的街村財政》（《外國問題研究》2011年第3期）和《偽滿洲國的省級地方財政》（《東北史地》2012年第1期）。。

相比較來說，偽滿時期日本侵略者對城市所進行的統治，即實行的特別市和市制，則因為設置了“自治委員會”和“咨議會”等議決和咨詢機關，表面上蒙上了一層略顯“進步”的色彩。然而當我們深入對其進行考察后發現，偽滿洲國所設計的“地方自治”充滿了虛偽性，它無法掩蓋日本侵略者對偽滿洲國統治的侵略本質。

一

1932年8月17日，偽滿政府以教令第77號發布了《特別市制》。法令的內容如下：

首先，規定“特別市為法人，直接受國家的監督，不入省之行政范圍，特別市在法令的范圍內處理行政事務”；在特別市內有住所者為特別市居民，有共用特別市財產及設施的權利和分擔特別市負擔的義務；特別市關于其居民的權利義務及市的事務可以設置條例及規則。

其次，關于特別市的行政，規定設置特別市公署。市長統轄特別市的行政事務，代表特別市；指揮監督所屬官吏，決定官吏的進退賞罰，但要上報民政部大臣；市長經民政部大臣許可，可以經營公共企業等；公署下設總務處、行政處、工務處三處，分別置處長；市長有事故時，可委托處長一人代理。

再次，規定特別市設有“自治委員會”的議決機關，以定員15名的委員組織。委員須經民政部總長認可，由市長選任。其當選條件是：連續兩年以上居住在特別市內，年齡25歲以上的男子；具有相當的知識經驗，德望高者。必要時可以特殊免除居住兩年的限制。委員為名譽職，任期兩年，可以連任，設委員長，由委員互選。自治委員會的議決事項為：①特別市條例的制定改廢；②除依法令者外應以特別市費辦理事業的管理和經營；③特別市預算及決算；④特別市稅及使用費、手續費的賦課；⑤特別市債的募集或其條件變更；⑥特別市基本財產的設置及其管理處分；⑦不動產的購入及處分；⑧公積金谷的設置及其管理處分；⑨預算外負擔或權利的拋棄；⑩財產及設施管理方法的決定；此外其他市長認為必要事項得提交自治委員會。自治委員會對于關系特別市公益的事項可以向相關官署提出意見書。自治委員會會議由市長召集，決定召開和閉會。自治委員會會議以過半數贊成表決，可否同數時由委員長決定。特別市長可以制定會議規則，認為自治委員會的議決超過其權限或違反法律時，可以要求其再議，仍不改可以取消；認為其決議損害公益時，可以上報民政部大臣，請其指揮，等等。

第四，關于特別市財務，特別市可以對市民賦課市稅，市稅的賦課征收除法令規定外，以特別市條例確定；三個月以上的特別市居住者有納稅的義務，不居住在特別市或未居住三個月以上者但在特別市所有、使用或占有土地、房屋、物件，或進行營業及其他特定的行為者亦須繳納市稅；特別市可以對設施或公用財產的使用征收使用費，為特定人辦理事務可以征收手續費；特別市有義務支付處理其行政事務的費用，在以上費用不足時可以接受國家補助；特別市的歲入歲出預算須經民政部大臣認可，承民政部大臣許可可以起市債；每年要向民政部大臣提出決算書，其會計受監察院審計［1］。

從《特別市制》的法律內容來看，它賦予特別市以法人性質，設立“自治委員會”的議決機關，擁有制定特別市條例規則及審議特別市預算決算等基本權利。是相比較來說，在偽滿洲國地方制度中最具“自治”性的法令。但是我們不能忽視，對于特別市長和市自治委員會委員的產生，法令卻沒有規定是由民眾選舉，而是完全的官選，由此抹殺了這一制度的“進步性”，為日本侵略者操縱特別市的行政和決議機關提供了方便。

1933年4月26日，偽滿政府以教令第23號規定首都“新京”為特別市。肅親王遺族，被稱為“日本通”的金壁東成為“新京”首任市長，經民政部認可，9人成為自治委員會委員［2］145。同年6月21日，又以教令51號規定哈爾濱為特別市，脫離東省特別區的管轄。關于哈爾濱被確定為特別市的理由是，“從政治、經濟、軍事和國際關系的所有角度來看，脫離省置于國家直接監督之下都是必要的?！保?］7月1日正式成立哈爾濱特別市公署，設特別市自治委員會，其定員達到21人，來源亦為“官選”，其中“滿洲國人十三、日本人三、俄羅斯人三，其他外國人二。”［3］

1937年后，“滿洲國從建國后的國家組織形體的整備時代過渡到了實質的運營期?！保?］為了順應這一新的時期，偽滿政府不僅對中央行政機構，同時也對省、縣和街村等各級地方行政都進行了改革。6月27日，偽滿政府以敕令第142號宣布哈爾濱市降為普通市，隸屬于濱江省，至此“新京”成為偽滿洲國唯一的特別市，更突顯出其作為首都的重要性。同日，《新京特別市官制》（敕令第179號）發布，法令自7月1日開始實施。9月30日，《新京特別市制》（敕令第279號）發布，定于同年10月1日起實施。

《新京特別市官制》規定：特別市設市長、副市長、處長、理事官及其他技正、事務官等職員；市長承國務總理大臣的指揮監督，關于各部大臣所管轄的事務承其指揮監督，執行法律命令，管理市的行政事務；市長可以指揮監督所部官吏，可以發布市令，緊急時可以請求出兵等等；副市長輔佐市長，監督市長及官房各處事務，在市長有事故時代理市長；市公署下設官房和行政、財務、衛生、工務四處。官房掌管機密事項及官吏進退賞罰，等等［5］行政法35-36。

《新京特別市制》與原《特別市制》相比，有兩個變化：

其一為部分法律條文規定更加精密。如第一章原來規定的“市長統轄特別市的行政事務”條文變成了“承官之監督于法令范圍內處理其公共事務及依法令及慣例屬于特別市之事務”；規定特別市可以設條例和規則的條文分成“特別市關于特別市居民的權利義務可以設定條例，關于其他特別市的事務可以設定規則”等等。

其二為內容之變化，主要有：（1）關于特別市之行政，在市長下新設副市長。規定市下可以分區，毎區置一區長，但區長為名譽職。（2）廢除原來的議決機關“自治委員會”，改設稱為“咨議會”的咨詢機關，關于特別市的事務以供特別市長咨詢。咨議會定員仍為15人，會員資格不變，由特別市長選任，由特別市長召集［6］。（3）關于特別市財務。增加了特別市的財政權限。規定特別市“為公益所辦之特別財產，應作為基本財產維持”，特別市可以“積存金谷”，可以征收罰款、滯納金等，特別市可以征收勞役和實物。特別市長制定每年度的歲入出預算、決算表，由國務總理大臣認可。特別市還可以設預備費和特別會計等。（4）關于監督進行了嚴格的規定。特別市改為由國務總理大臣監督［7］。

此次偽滿洲國地方行政改革的重要內容是日本人副職和官房的設置，這在“新京”特別市中也都表現出來。反映了日本侵略者進一步加強對地方政權進行掌控的企圖。而在“新京”特別市中，更重要的變革是原來的決議機關“自治委員會”被廢除了，而代之以咨詢機關“咨議會”。這種變遷表明日本侵略者已經開始撕去其“地方自治”的面紗。

但這還僅僅是開始。隨著戰爭的擴大化和長期化，到1940年，日本和偽滿洲國加緊了戰時體制的構筑。因此在1940年年底再次進行的地方行政改革中，12月26日公布了院令第60號《特別市制施行規則改正之件》，宣布刪除第二章的“特別市咨議會”條項［8］368。規定以協和會新京特別市本部委員會代替［9］18。關于協和會的侵略本質，已由多數學者指出，在此不再贅言。從“官選”的“自治委員會”到咨詢機關“咨議會”，再到協和會特別市本部委員會，至此徹底暴露了日本人實行的“新京”特別市“自治”的虛偽面目。

二

偽滿建國初期，政府除規定新京和哈爾濱為特別市，直接受國家的監督外，把奉天、吉林和齊齊哈爾三個原省會城市作為省長監督下的普通市。但是關于市的官制和市制，卻一直沒有頒布統一的法令，而是由各市自行管理。如在奉天，偽滿建國后設置奉天市公署，同年11月頒布“奉天市政公署暫行章程”，“對市政公署進行改組，在要處采用日本人?！保?］111而吉林市仍是原來的市政籌備處，齊齊哈爾設市政局。

直到1936年3月26日，《市制》（敕令第24號）和《市官制》（敕令第25號）才終于出籠，規定從4月1日開始實行。同日以敕令29號發布《關于市的設置》之件，正式規定奉天、吉林、齊齊哈爾為普通市。

《市官制》規定：市設市長、處長和參與官等職員；市長受省長的指揮監督管理市的行政事務，指揮監督所屬職員，可以發布市令；下設行政、警務、財務、實業、衛生、工務六處，等等［5］行政法42-43。

《市制》的規定和上文提到的《新京特別市制》除市只可以設條例，但不可以設規則和第一次監督為省長外，其他在法人、居民權利義務、市的行政、設咨議會以及市的財務等方面具有相同的內容。

通過市官制和市制的設定，日本侵略者宣揚“市公署是國家官廳的同時，也是市的自治團體的機關。”“咨議會是為抑制官治主義的一方的獨斷，達成市政為市民而進行的理想而設?！迸c此同時也不得不承認，“咨議會”只不過是市長的咨詢機關，“既沒有議決權也沒有意見提出權”，而且“市長也不受其回答的約束”的現實［10］2。因此，有人批評說，“滿洲國的市在法制上具有地方團體反面的國家行政官廳的地位，和日本的市町村地位不同，類似于縣的組織?！保?1］（戰前日本的縣知事是由中央政府任命的，縣的自治權有限，官治的色彩極濃。）

1937年9月，面對日本治外法權即將撤銷、附屬地即將被歸還的新形勢，偽滿國務院確定“滿洲國地方行政機構改革案要綱”，稱“滿鐵附屬地行政權移交后，具備市的條件的城市有很多?！庇纱耍聦Α鞍矕|、撫順、營口、鞍山、四平街、遼陽、鐵嶺、牡丹江、錦州、佳木斯等地實行市制?！保?2］加上從7月1日開始由特別市降為普通市的哈爾濱，至此普通市達到了總數14個。與此同時，以敕令第403號公布了《市制》的全面改革。規定“改組充實市公署：以參與官為副縣長；廢除總務處新設官房。”［13］規定首腦者即市長是“滿”系，副市長是日系，受省長和國務總理大臣的監督。同月27日，日偽當局對各市咨議會規定人數如下：奉天和哈爾濱市20人，安東、撫順市10人，營口市9人，其他市7人［6］296。

而后，偽滿洲國的市一直在增加。1941年9月1日，又新設本溪湖、阜新、東安、海拉爾和滿洲里五市。1943年10月，新設通化、間島兩市，1945年戰敗前又新設扎賚諾爾市。偽滿洲國的普通市從最初的3個一路增加到14個、19個、21個和最多時的22個［9］17。

在這種背景下市制也不斷變更。同特別市一樣，在1940年12月發布《特別市制施行規則改正之件》的同時，也以院令第61號發布《市制施行規則改正之件》，規定第二章的“市咨議會”條項廢除［8］368。

總結

特別市和市是相對來說“日本人多的地區”，是“日本人的殖民地”，日本侵略者對其極為重視，稱“都市是一國政治經濟的中樞”，因此“建國以來銳意肅正舊制度的不統一，樹立市民自治的基礎?！保?4］116一度在統治方式上顯出一定的“開明性”來。在“新京”設置了議決機關“自治委員會”，普通市設置了“咨議會”。但是正如前述，“新京”特別市的“自治委員會”很快就蛻變成“咨議會”。而即便是咨議會，在戰時體制下的1940年也被法西斯組織協和會所取代，暴露了所謂“地方自治”的虛偽性。

日本國內在自由民權運動推動下明治憲法發布前實行的具有一定保守性的地方自治制度［15］，經過大正民主的洗禮后，“分權”與“民主”的理念已獲得了一定的發展。但是，面對偽滿洲國的“地方自治”的現實，日本侵略者則企圖偷換“自治”的概念，為其虛偽性進行辯護。“依據廣義的自治觀念，依公選的人民參與國政即司法、立法、行政。換言之，不以行使統治權為業務的被統治者人民，自己處理本國的行政事務，參與公共事務的處理。從這種意義上理解自治時，未必限于行政的范圍，在立法上也是依公選使人民參與，在司法上參加陪審員，此亦稱之為自治。但能遵循普通的用例，即如上述的，被治者人民自己處理公共事務，在參與的場合內其處理或參與的事務只是行政事務特別是地方行政事務的時候，稱為自治。”［14］108把“自治”的理解直接倒退到明治時代。而另一種辯解則稱“在采用自由主義或民主主義的政治形體的國家，在實行中央集權的同時，也承認地方分權的制度。給予市以廣泛的自治權。市的機關總由市民中選舉的辦法選出，和國家的官廳是不同的存在。然而選舉是一種斗爭，存在著人民為了取得勝利而不擇手段的弊端。它為市帶來自治權的同時，也大多同時阻礙了達成市政的目的?！保?0］2

［1］民政部総務司資料科.第三次民政年報［G］.康徳三年：副録42-49.

［2］滿洲國現勢（建國―大同二年度）［G］.

［3］満洲評論.第五卷第三號：28.

［4］地方行政機構再改革の方向［J］.満洲評論，第十六巻第七號：2.

［5］滿洲司法協會編.新制定満洲帝國六法［G］.

［6］巖井武信，宋香遠.地方制度大全［G］.満洲自治館，康徳五年：185-197.

［7］満洲帝國現行法令類纂（第五巻）［G］.大同印書館，康德八年.

［8］高橋貞三.満洲國行政法：第二分冊［M］.満洲図書株式會社，康徳八年：368.

［9］車霽虹.偽滿基層政權研究［M］.黑龍江人民出版社，2000.

［10］満洲國市政と協和會［J］.満洲評論，第十一巻第十八號：3.

［11］満洲國史編纂刊行會編.満洲國史各論［M］.176.

［12］満洲評論.第十三巻十三號：23.

［13］満洲國地方行政機構改革［J］.満洲評論，第十二巻二十四號：21.

［14］田邊四郎.滿洲帝國行政法［M］.康德圖書印刷所，康德三年.

［15］郭冬梅.三新法體制的形成與日本近代地方自治［J］.社會科學戰線，2006（3）.