對太原市公共安全及應急體系建設的探討

王迎紅

（太原市經濟信息中心，山西 太原 030002）

對太原市公共安全及應急體系建設的探討

王迎紅

（太原市經濟信息中心，山西 太原 030002）

近年來隨著我國經濟、社會、文化事業的全面發展和工業化、城鎮化進程的不斷加快，公共安全風險大幅增加，公共安全突發事件呈增多態勢,我們已進入一個各類突發事件發生概率更高、破壞力更大、影響力更強的階段。加強對各種突發事件的應急管理，提高政府防范公共安全風險的能力，已成為政府履行社會管理和公共服務職能的重要內容，并成為構建和諧社會的重要任務。加強公共安全與應急管理，完善公共安全應急體系，是促進城市經濟發展和社會和諧穩定的重要保障。

公共安全；應急體系；完善；保障

加強突發公共事件應急管理，是建設社會主義和諧社會的重要內容，更是全面履行政府職能的必然要求。近年來，突發公共安全事件造成的嚴重破壞已引起世界各國政府的高度重視。隨著我國經濟、社會、文化事業的全面發展和工業化、城鎮化進程的不斷加快，公共安全風險大幅增加，公共安全突發事件呈增多態勢,我們已進入一個各類突發事件發生概率更高、破壞力更大、影響力更強的階段。而我國公共安全保障基礎仍相對薄弱，成為影響和制約國民經濟全面、協調、可持續發展的重要因素，也給人民生命財產損失和社會安全穩定帶來巨大隱患。如何建設和完善公共安全風險管理體系，提高經濟與社會的安全度，成為太原市目前經濟社會發展面臨的一個重大問題。

一、太原市公共安全及應急體系建設現狀分析

“十一五”期間，按照國家應急管理工作的總體要求，太原市委市政府把科學、有效應對突發公共事件作為提高執政能力、構建和諧社會的重要途徑，用于公共安全的財政預算投入不斷加大，以“一案三制”為核心內容的應急管理體系逐步建立，公共安全設施繼續完善，城鄉建設的安全程度和政府應對突發事件的綜合能力明顯提高，切實保障了人民群眾生命財產安全，維護了社會穩定大局。

1.應急預案體系基本形成

近年來，太原市高度重視應急預案的制定、審批、備案和落實工作，已編制并實施市級總體應急預案，同時各專項預案、部門預案也陸續實施或修訂，各縣（市、區）、重點企業、學校也制定了相應的應急預案，現已初步形成包括總體應急預案和29個專項應急預案在內的應急預案體系。各預案對不同突發事件的組織機構與職責、預測預警、應急響應、后期處置、保障措施、宣傳培訓和演習等做出了明確規定，基本涵蓋了突發公共事件應急響應的全過程。

2.應急管理體制基本建立

按照“統一指揮、分級負責、資源共享、條塊結合”原則，設立太原市應急委員會作為應急處置突發公共事件的最高組織機構，建立了由政府統一指揮的組織機構體系和社會動員體系，逐步完善了部門領導責任制，各職能部門也建立了應急管理工作機構，初步形成了“統一領導、綜合協調、分類管理、分級負責、條塊結合、屬地管理”為主的應急管理體制。為了建立統一的指揮決策系統，加強聯防、聯抗、聯動應急工作，有效調動全社會力量進行減災活動，在繼續加強市防汛抗旱指揮部建設的同時，還設立了市抗震救災指揮部辦公室、市防災減災委員會等非常設機構，在緊急狀態時負責災害的全局指揮和調度。

3.應急運行機制不斷完善

“十一五”期間，太原市逐步建立了監測預警網絡及應急指揮平臺，市防汛抗旱、交通安全監控與應急管理平臺基本建成，氣象監測、預警系統已有良好基礎，地震觀測臺網、地質災害監測網絡體系建設日益加強，重點地區森林防火預警監測體系逐步健全。市、縣、鄉傳染病疫情信息和突發公共衛生事件信息網絡直報系統已投入使用，公安部門在重點地區建立了群體性突發事件監測網絡。為了切實提高太原市公安部門的應急聯動指揮能力，以110指揮平臺為核心，整合了110、119、122“三臺合一”的綜合接警指揮調度平臺，實現了應急指揮工作科技化、智能化、規范化的新跨越。

4.應急管理法制建設得到加強

按照國家有關法律要求，針對太原實際出臺了《太原市消防條例》、《太原市森林防火條例》、《太原市防汛工作規定》、《太原市地震安全評價和抗震設防規定》等多個涉及公共安全的地方法規條例和政府令。隨著國家逐步完善應對突發事件有關法律法規的具體要求，太原市也將進一步制定和實施一批應急指揮信息系統建設等急需的政策法規，全市公共安全應急管理法制建設正得以不斷補充和完善。

二、太原市公共安全應急體系存在的主要問題

1.缺乏應急規劃的指導

雖然太原市公共安全應急管理體系建設已取得一定成績，但由于起步較晚，經驗不足，整體上還處于起步階段，至今還沒有涉及全市范圍的防范公共安全風險和應對各類突發事件的應急體系建設總體規劃，各部門、各地區和各類公共安全突發事件的預防與處置水平參差不齊，保障能力也不平衡，尤其是缺乏具有前瞻性的科學研判和規劃指導，容易造成政府投資以及人力資源的重復甚至浪費，十分不利于應急管理和體系建設的統籌協調。同時，應急管理中“重應急、輕預防”的問題很難得到解決，預防和管理等環節普遍存在的分散管理局面難以徹底改變，城市綜合應急能力的提高也將受到影響和制約。

2.應急管理體制機制不健全

目前，太原市還沒有建立起一個具有實體功能的組織管理體系和綜合協調指揮中心，也沒有完全建立起處理不同突發事件之間的協調機制，缺乏專業人員和應急運作規則，特別是仍有一些部門和單位還沒有設置應急管理機構，即使已經設置的，也大都是依據職責各自為政。因此，應急聯動、協同處置、應急資金投入、監測預警與信息報告、社會動員、公眾信息發布與輿情監控、善后協調與重建、綜合演練與培訓等機制急待建立和完善，應急管理工作亟待建立規范、協調、有序的長效機制。

3.應急預案體系不完備

太原市雖已制定了各種應急預案，但尚未形成完整的體系，預案體系和預案管理工作中依然存在相互脫節、部門溝通不力等問題。不少應急預案僅僅是原則性規定，缺乏符合專業應急特點且具有較強針對性的實質性內容和預先防范措施，有的委、辦、局的應急預案僅是一份文件，結構相同、內容相似，難以滿足應急管理和救援處置工作需要。因此，無論是總體預案還是部門和專業預案，都需要進一步細化和補充，進一步增強預案的系統性、完整性和可操作性。多數預案還缺乏應急演練尤其是聯合應急演練的檢驗，預案的科學性、可操作性難以評價。預案演練缺乏統一規劃、指導、監督和評估機制，部分生產經營單位制定應急預案和演練難度較大，影響了預案體系的完整性和操作的可行性。

4.應急管理基礎工作不扎實

太原市應急管理工作尚處于初級階段，比較重視應急預案的編制和管理，而相關的軟、硬件設施建設滯后。預測預警體系建設尚未受到足夠重視，信息監控和應急指揮系統建設還不到位，應急指揮平臺尚未互聯互通難以實現信息共享，應急通訊和信息設施還不能適應新興媒體時代的要求。風險評估與控制、應急培訓與演練制度還不完善，難以在事前進行有效防范和控制。缺乏輔助決策的基礎數據庫、專家系統和技術標準規范，缺乏應急決策系統、科學的理論與方法支撐。涉及不同突發事件的應急救援隊伍、物資儲備、通訊系統、信息平臺、指揮機構、管理程序等基本要素尚沒有形成合力。

5.應急保障能力不夠強

太原市應急救援工作還存在許多問題，應急救援的人員配備、設施裝備、技能訓練以及現場處置能力都亟待提高。現在應急救援有相當一部分是依靠企事業單位所屬的救援隊伍，如礦山、危險品、醫療急救等，專業救援隊伍種類不全、人員有限，救援力量相對薄弱，加之有些救援隊員缺乏專業的應急知識、技能和一定的演練訓練，應急處置能力常常難以滿足救援工作需要，影響了應急救援和處置的效率。專業應急救援隊伍先進救援設備不足，如太原市化工和危險性企業較多，目前的應急力量應對一般突發事件問題不大，而處置特別重大事件就顯現出設備落后、能力受限等問題。現有的應急物資缺乏統籌管理，存儲設施不夠，儲備方式單一，數量偏少，布局不盡合理，物資儲備、更新、輪換、補償政策不健全，物資品種及數量難以動態調整和管理。

6.社會宣傳動員不充分

目前應急知識的普及和宣傳教育的力度、深度均不適應社會與公眾預防、處置突發事件的需要。公眾普遍缺乏安全意識、危機意識和社會責任意識，自救互救能力較弱，避險自救互救知識和技能有待進一步提高；應急管理宣傳動員機制不健全，公共溝通機制尚待完善，企事業單位專兼職應急隊伍和志愿者隊伍等社會力量參與突發事件預防和處置的程度不高；應急與急救知識尚未納入教育和培訓體系并形成長效機制，大多數志愿者沒有接受過系統的技能培訓，進一步加強應急知識普及教育和法律法規宣傳動員，已成為今后加強應急體系建設的重要內容。

7.應急聯動機制不完善

目前太原市有多支專業應急救援隊伍，分屬于不同部門和行業，因平時缺乏溝通與聯系，在關鍵時刻很難做到統籌協調和密切配合，亟需重新整合和優化配置現有的各專業救援隊伍。在應對和處置社會安全類事件，如暴力、信訪、群體、金融、宗教等突發事件時往往涉及多個管理部門，會因應急管理體制不順、應急聯動體系不健全以及各部門間協調配合的應急措施不配套等原因，使得部門之間、條塊之間以及預防與處置之間銜接不夠緊密，以致在公共安全事件發生時過度依賴公安系統，難以充分發揮部門、地方及社會力量的積極作用。

三、健全和完善太原市公共安全應急體系的保障措施

1.完善體制機制 加強組織領導

體制完善，責任明確，是加強應急體系建設和管理的關鍵，但太原市目前應急管理中還存在組織體系不健全、管理職能不完善、運行機制不順暢等問題。太原市應急管理體系建設應堅持體制優先的基本思路，在構建公共安全應急管理體系過程中首先建立起一套較為完善的公共安全應急管理體制，并不斷推動應急管理體制改革，以有效加強對應急工作的組織領導。

2.深化應急預案 增強應急演練

國內外公共安全應急管理的實踐證明，防微杜漸重于事后補救，未雨綢繆遠勝亡羊補牢。公共管理的核心立足點是居安思危，預防為重。為有效處理好公共安全事件，必須增強應急預案的針對性、實用性和可操作性，同時基于應急預案，組織相關部門進行經常性演練，并根據演練情況及時修訂和完善應急預案，從而全面提高應急體系的綜合處置能力。

3.健全投入機制 發揮金融作用

充足的資金供給和完善的財政救災資金投入機制、重大災害快速撥付機制，是加強受災群眾救助安置和恢復重建的強力保障。雖然太原市已具備了集中應對突發事件的基礎力量，但尚未把建立風險應急管理機制納入相應的財政預算，缺乏專門的基金積累，應急保障程度偏低，迫切需要建立健全財政預算和多元化籌資機制，為建立全方位、常規性以及現代化的防范體系和風險管理機制提供資金支持，各級政府應劃出專門的財政預算設立一定額度的應急準備金，建立起較為完善的應急保障資金長效投入和撥付制度。努力開辟多元化的籌資渠道，實行政府、企業、社會各方面相結合的應急保障資金投入機制。

4.開拓多元研發強化科技支撐

科技力量在提高應對突發公共事件能力中具有重要支撐作用，是加強應急管理工作的重要方面，為此，必須發揮企業在公共安全領域的研發作用，鼓勵相關企業采用自建、共建或合作等方式建立研發機構，開發生產用于突發公共事件監測、預警、處置的技術和設施。圍繞太原市公共安全和應急管理急需的信息技術、管理系統、災害模擬以及分析軟件等進行重點開發，采用先進實用的監測、預測、預警、預防技術改造、優化全市應急管理信息系統，提升信息等先進技術應用水平，努力提高全市公共安全預防、預測和預警能力。建立健全市場化的公共安全科技創新、成果轉化、技術轉移機制，加快先進適用技術成果在重點領域、重點企業應急管理工作中的普及與應用。

5.加強法律規范 實現依法應急

目前全國各地的應急管理工作職責大都屬于應對和處置突發事件時的臨時職能，而不是作為政府的常規職能和實體職能，應急管理工作常常處于應急化狀態。因此，立法機關應把應急立法作為健全法律體系的重要內容，從法律規定上和行政管理執法上將應急處置職能作為政府的一項常規職能，建立起以法治為基礎的具有常態化、規范化和制度化等特征的保障型體制，實現依法應急、依法管理。

6.完善市場機制 發展應急產業

應急管理正在逐步實現從零星到系統、從部門到整體、從被動到主動的全新轉變，對應急產品和產業發展提出了新的需求，發展災害應急產業已經上升到國家安全角度。充分發揮太原裝備制造業優勢和高新技術優勢，發展應急處置裝備的生產和維護，如應急搶險指揮系列車輛，包括通信車、飲水車、醫療保障車、炊事車、發電車等；應急平臺體系的建設和維護；危險化學品的泄漏控制工具、大氣和水體污染的實時監測設備；適應工業化事故的勞保用品及防災工具；城市室內裝飾及安全用品；減災通信信息產品、現代化救援設備及裝備系列產品等，積極推動公共安全和應急產業發展。

7.加強宣傳教育 提升防范能力

努力構建多元化宣傳教育平臺，形成政府、社區、企業、學校有機結合的安全宣傳教育體系，在廣泛性、參與性、互動性上下工夫，變“獨角戲”為“大合唱”，利用報刊、廣播、電視、互聯網、手機、宣傳手冊、宣傳欄等手段，利用“安全教育日”、“中國減災日”、“世界水日”、“國際氣象節”等節日，廣泛宣傳安全與減災知識，培養民眾的防災救災意識。要把應急管理的宣傳教育工作有效地融入全市經濟建設、社會管理、民主法制和生態文明建設的各項活動中。

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1673-0046（2012）4-0146-03