司法改革與政治合法性——對審判管理改革的法政治學透視

賈永健

（西南政法大學 行政法學院，重慶 401120）

司法改革與政治合法性
——對審判管理改革的法政治學透視

賈永健

（西南政法大學 行政法學院，重慶 401120）

近年的審判管理改革未改變造成審判權責脫節問題的體制節點，卻著力于加強對審判權的政治和行政控制，以致權力和責任脫節問題更加突出，反而不利于政治合法性的強化。遵循司法規律的司法改革才能更有效解決審判權責脫節問題，實現“建設公正高效權威司法制度”的法治目標和“強化政治合法性”的政治目標。

審判管理；司法改革；政治合法性；權責統一；司法規律

一、問題的提出：李慧娟法官事件與審判權責脫節問題

“這是一個怪圈，法官對自己承辦的案件沒有決定權，而案件一旦出了問題，承辦案件的法官就成了一切錯誤的罪魁禍首”，2003年11月，因“違法審判”而被免去審判長、助理審判員職務的洛陽中院李慧娟法官如是說。對此，有媒體評論道：“審委會決定的案子，為何要處罰法官呢？這自然也是趙廣云和李慧娟感到費解的問題。署名簽發判決書的法官被嚴厲追責，而有權決定案件判決書內容的審判委員會卻不承擔責任，這種體制挫傷的不僅是法官的工作積極性，而且也會導致法官失去責任感，導致司法的不公正。”[1]

“李慧娟法官事件”由此提出了當前一個嚴重影響司法公正的司法體制問題：“審判權責脫節”。那么這種審判權責脫節的司法體制有法律依據嗎？答案卻是肯定的。

首先，審委會是具有審判權的審判組織。《人民法院組織法》第11條規定：“各級人民法院設立審判委員會，實行民主集中制。審判委員會的任務是總結審判經驗，討論重大的或者疑難的案件和其他有關審判工作的問題。”《刑事訴訟法》第149條又規定：“對于疑難、復雜、重大的案件，合議庭認為難以做出決定的，由合議庭提請院長決定提交審判委員會討論決定”。以上二法條實際賦予了審委會審判權力。

其次，合議庭必須執行審委會決定。《刑事訴訟法》第149條規定“審判委員會的決定，合議庭應當執行”；最高人民法院發布的《人民法院審判人員違法審判責任追究辦法（試行）》第13條規定，對“拒不執行審判委員會決定，或者拒不執行上級人民法院裁判的”法官，應當追究其責任。這兩條為審委會的決定得以執行提供了制度保障，事實上也規定了審委會是法院的最高審判組織。

最后，審判責任由署名簽發判決的合議庭法官承擔。合議庭執行審委會決定并做出判決，就當然要由合議庭署名簽發裁判文書。從形式上看，判決書上簽署誰的名字，審判責任由誰承擔，這是當然合理的邏輯；從實踐上看，現實的錯案追責制度也正是這樣的，佘祥林案、趙作海案等錯案的承辦法官在后續追責中就受到了法紀的嚴厲處理。故而，在依法追究審判責任時，并沒有真正行使審判權的“李慧娟法官們”就被“合法地”追究了審判責任。

可見，“審判權責脫節”體制實質由4個環環相扣的規則構成：一是審委會討論決定案件；二是合議庭應當執行審委會決定；三是執行審委會決定的判決書卻由合議庭法官簽發；四是由簽發判決書的法官對外承擔審判責任。這4個體制性規則依次遞推，從審判權力行使到審判責任承擔，構成了“合法”追責“李慧娟法官們”的邏輯鏈條。

二、審判權責脫節體制的法律與政治危害

這種審判權責脫節的體制，對司法有序公正運行的危害是明顯的。

審判委員會的工作對社會來說是秘密進行的，社會無法監督，而法律又沒有對其監督的規定。法律上對審判委員會沒有規定任何做出裁決應負的責任，也沒有任何對審判委員會進行約束的規定，審判委員會所受約束基本都是法院的內部規定。這樣審委會就有超越程序法規定的特權，成為法院內部的院長控制下的不負任何法律責任的最高審判組織，最多承擔法院系統內部的紀律責任和政治責任。歷史告訴我們，不受法律約束和控制的權力，是最為可怕的惡魔。

更為嚴重的是，審委會儼然作為“超審判組織”存在，使得法官的獨立審判人格得不到應有的尊重，其主觀能動性得不到應有的發揮。長此以往，法官的責任感、使命感、榮譽感必將慢慢消失。可以想象，看到“李慧娟法官”被體制性地犧牲當作替罪羊，如此不公結果，在法官們心中，維護社會正義的責任感，促進社會公平的使命感，作為國家審判者的職業榮譽感，還會存有多少？也可以想象，如果法官沒有了責任感，那他們就可能胡作非為、枉法裁判、肆意踐踏法律，何談司法公正？

總之，審判權責脫節導致的直接法律后果就是司法喪失公正。喪失了公正這個核心價值的司法，所帶來的后果和影響，對整個國家和社會來說那是災難性的。如培根所言：“一次不公正的司法判決比多次不平的舉動為禍尤烈，因為，這些不平的舉動不過弄臟了水流，而不公的判決則把水源敗壞了。”[2]193現實中聶樹斌案、佘祥林案、趙作海案等駭人的冤假錯案，和“前赴后繼”的司法腐敗就在注釋著這個論斷。

公正是司法的生命，是司法的最核心價值。沒有公正的司法，就是沒有合法性的司法①。根據中國特有的“政法傳統”，整個法律系統都是為政治服務的，特別是直接聯系國家和民眾的司法，更是影響整個政治法律系統合法性的關鍵因素。司法之合法性的削弱和喪失，必然的直接的政治影響就是導致其所屬整個政治系統之合法性的削弱甚至喪失。

正是在“政法傳統”的大背景下，中國司法才具有了更為直接和突出的政治合法性功能：影響整個政治系統的合法性。司法機制問題導致司法不公，司法不公削弱政治系統合法性。因此，為維護和強化政治系統合法性，必須推進司法改革，解決影響司法公正有序運行的問題。進一步強化政治合法性，即強化司法系統的合法性并強化整個政治系統的合法性，就成為我國司法改革的最根本動因。

三、審判管理改革的政治邏輯——強化對審判權的政治控制

近年來，為呼應“司法要服務社會管理創新”的要求，我國法院系統啟動了以“改革審判管理運行機制”為核心內容的審判管理改革活動，作為當前司法改革的新政。據作為先進典型的成都中院院長牛敏介紹，審判管理改革的目標之一，就是讓權力的行使“有行必有據，有為必留痕，有權必受限，有責必擔當”[3]，即實現“權責統一”。

(一) 改革檢討：未改變審判權責脫節的司法體制

前文已論，造成審判權責脫節問題的司法體制，實質是由4個環環相扣的規則構成和支撐的。那么對審判權責脫節的問題體制，當前審判管理是如何創新應對的呢？下面以成都市武侯區人民法院和江蘇省高級人民法院相關審判管理改革文件為例，予以說明。

第一，審委會是否還有討論決定案件的權力？這是絲毫不能動搖的，而且審委會討論決定案件的權力涉及全部案件類型。《江蘇省高級人民法院關于審判案件定案工作的暫行規定》第9條直接明白宣示：

審判委員會是人民法院的最高審判組織，對案件裁判有最終決定權。[4]433?434

第二，審委會的決定，合議庭是否還應當執行？答案也是肯定的。《江蘇省高級人民法院關于審判案件定案工作的暫行規定》第9條也再次重申：

審判委員會是人民法院的最高審判組織，對案件裁判

有最終決定權。審判委員會的決定，合議庭應當執行。[4]434

第三，誰來簽發執行審委會決定的裁判文書（包括判決書）？答案是由院長或審委會主持人簽發。《江蘇省高級人民法院關于進一步規范院長、庭長監督指導案件審判的意見（試行）》第31條規定：

經審判委員會全體委員會或其專業委員會討論決定的案件的裁判文書，由主持全體委員會或專業委員會的院長簽發。[4]446

《江蘇省高級人民法院關于審判案件定案工作的暫行規定》第11條規定：

合議庭審判案件裁判文書的審核、簽發，應當按照下列要求進行：

經審判委員會討論決定的案件，由審判長、庭長或副庭長、分管院領導審核后送交審判委員會會議主持人簽發。[4]434

第四，誰來承擔審判責任？依據過錯原則，審判責任應由導致差錯的審委會委員與合議庭成員共同擔責。《成都市武侯區人民法院案件質量檢查評價辦法》第59條規定：

重點評查案件被認定為差錯案件的，按以下原則進行責任劃分：……(四) 實體質量責任，合議庭執行審判委員會決定導致差錯的，由審委會持差錯結論的委員承擔，同時合議庭持差錯結論的合議庭成員仍應當承擔責任。[5]188

導致差錯結論的委員承擔責任，實際上就是要持多數人意見的審委會委員承擔責任，因為有過錯的肯定是多數委員，審委會的錯誤決定是在少數服從多數的前提下做出的。這樣問題就來了，持少數意見者不承擔責任，那主張少數意見豈不成了逃避責任之途？結果審委會委員就會極力主張少數意見，無法形成多數意見，審委會根本無法運作。即使勉強對多數委員進行責任追究，那么責任怎么分割？若平均分割，對附議者不公；而不等分割，分配主要責任和次要責任實在復雜，實際操作起來根本無任何可行性，結果也很難服眾。

所以，上述審判管理改革方案并未解決審判權責脫節問題。因為，對該體制運行的兩個節點——審判權和審判責任，該改革沒有做實質性改變：起點的審委會集體審判權沒有改變，終點仍是要由法官連帶與差錯委員共同承擔個人責任。

(二) 實質內容：強化審委會和院長、庭長對審判權的控制

其實，所謂審判管理改革，顧名思義就是對審判管理的權力結構和行使方式進行改革創新，實際是進一步強化審判管理權。根據官方解釋，所謂“審判管理權是指法院負有管理職責的人員和機構對審判活動的監督和管理職權”。在管理層面，審判管理權也稱審判事務管理權，表現在審判流程管理、案件質量評查、審判業績考評等環節，目標是實現審判流程和質量的控制，不以調整確定或處分當事人具體權利義務關系為目的，不介入或干預案件的實體審理和裁決。而“在監督層面，表現為監督指導的權力，即審委會作為最高審判組織對審判活動的監督指導權，院庭長作為審判機構負責人對案件實體裁決的監督指導權，上級法院對下級法院審判工作的宏觀指導和案件審判的具體監督等權能。這些監督指導類權力絕非局限于‘事務’的權力，相當部分系實實在在的裁判性權力，直接或間接調整、處分當事人的權利義務關系，與審判事務管理權具有本質區別。”[6]68

由此揭示，上述強化審委會審判權力的做法，是創新審判管理、強化審判管理權的題中之義，這是其一。其二，還要強化“院長庭長對案件實體裁決、上級法院對下級法院案件審判的具體監督等權能”。審判管理改革的內容是強化審判管理權對審判權的制約，即強化審委會、院長、庭長和上級法院對案件實體審判裁決的干涉和監督。鑒于審委會成員基本是院領導（院長、庭長）和黨組成員，而院長、庭長和上級法院就是行政上級，所以審判管理改革強化對審判權監督制約的實質，乃是加強對法官審判權的政治和行政控制。

(三) 邏輯動因：以收控審判權來解決所謂“權責錯位”問題

成都市中級人民法院是早先試行審判管理改革并成為突出典型的法院之一，院長牛敏談到當時推行改革的動因時說：“每個法官判案寫的都是‘本院認為’，蓋的都是法院的紅公章，不管是誰判的案子，出了問題，別人罵的都是法院，黨委和上級法院找的都是院長。法院內部實際出現權責錯位現象，‘權力在法官，責任在法院，壓力在院長，院長越來越不好當’。”[3]

這段訴苦式的坦白，至少道出了以下3個實情：其一，當前中國政治序列架構中，上有同級黨委和上級法院，下有社會民眾，都對法院有直接的政治影響；其二，當前法院的司法審判工作，存在很多問題，讓黨委和上級法院、社會民眾都非常不滿；其三，法律權力和政治責任脫節：審判權力由法官行使，政治責任卻由法院和院長承擔。

為了讓法院“院長好當”，必須解決這個“權責錯位”問題。既然審判權產生的責任在法院和院長，那就把審判權嚴密控制在法院和院長手里，實現“權責統一”，這才是改革審判管理實際的直接動因——法院和院長要收控審判權。

審委會是法院最高權力組織，最能代表法院，庭長也是院長直接控制的下屬，所以法院和院長要掌控審判權，當然要加強審委會、院長、庭長對法官審判權的控制。這是當前推進審判管理改革的實質邏輯之一。

另外，加強審委會、院長、庭長對法官審判權的控制，也是為了解決招致各種政治力量（黨委、上級法院和社會民眾）嚴重不滿的那些司法問題，如司法腐敗、司法不公、司法質量和效率不高等問題。司法腐敗和司法不公，要求強化對司法審判權的控制，加強政治控制和行政控制②；司法質量和效率不高，那就由司法素質較高的審委會、院長、庭長“垂簾聽政”或“攝政”，提高司法質量和效率。這是當前推進審判管理改革的實質邏輯之二。

四、審判管理改革的結果——不利于強化政治合法性

牛院長苦訴的 3個實情，第一個是當前法院的政治處境——向上要對黨委和上級法院負責，向下要直接面對社會民眾的情緒訴求，這樣的艱難處境無疑是讓司法背負上了與司法規律要求不相符合的過多政治壓力，也會對司法的良性運行產生消極影響；第二個是司法存在的客觀問題——“為各種政治力量（黨委、上級法院和社會民眾）所嚴重不滿的司法問題”，這是各方要求推動司法改革的共同動因；第三個實情其實是個偽問題，那是符合司法規律的正常現象，并非什么“權責錯位”問題。審判權由法官行使，而不是由法院和院長行使，是憲法法律設定的，而法院和院長承擔的政治責任是由政治規則設定的，二者不屬于一個規范體系，何來錯位之說？

由此，可得出3個結論：其一，地方先試先行審判管理改革的堂皇理由——法院“權責錯位”問題，是個偽問題，根本站不住腳；其二，地方先試先行審判管理改革的實際動因是政治性的——法院院長要“控權、奪權”；其三，最高法院把審判管理改革上升為國家意志、作為當前司法改革新舉措，乃是因為審判管理改革的一個初衷——“解決招致各方嚴重不滿的司法問題”，并以此實現強化政治合法性的政治目標。

那么，強化審委會、院長、庭長對法官審判權的控制，能解決問題嗎？能最終達到增強政治合法性的目的嗎？如上所論，強化審委會的審判權力只能加劇審判權責脫節。而強化院長、庭長對審判權的控制，必然造成院長、庭長對法官甚至審委會行使審判權的實際干涉，使得判決主要體現長官意志。原因在于，法院內部領導法官（院長、副院長及庭長）與非領導法官實際存在著上下級行政管理關系，法院領導相對普通審委會委員和普通法官，還持有“評先爭優、晉級晉職、崗位輪換等的提名建議甚至決定權”，握有實際的利益分配權力。強化院長、庭長對審判權的行政控制，是“行政制度邏輯對司法制度邏輯的僭妄”[7]188?193，違背司法獨立原則，必然造成新的“審判權責脫節”問題：判決體現院長、庭長意志，院長、庭長實際卻不承擔相應責任。

由此表明，審判權和審判責任兩個體制性節點不動，審判權責脫節問題依然存在；違背司法規律著力強化院長、庭長對審判權的行政控制，更使問題雪上加霜，最終反而不利于實現以促進司法公正來強化政治合法性的政治目標。

司法是解決社會矛盾糾紛的終局機制和社會公平正義的最后一道防線，司法的主要職能就是通過審判“定紛止爭”。對法官和司法權的行政控制造成的司法行政化，使得司法部門被降格和混同為一個普通的行政部門，使其迷失了自身存在的獨特價值和職能，嚴重違背和破壞了現代社會的分工規律和分工體系。由現代社會分工決定的本應由司法承擔的終局解決糾紛的事務，因此就只能通過信訪的“合法”形式，甚至是群體事件的“非法”形式直接移轉給黨和政府，黨和政府也因此陷入具體的、繁瑣的、無限的個案糾紛和群體糾紛事務中，可謂苦不堪言。

顯然，對司法的行政控制本質也是一種政治控制。那么為何要加強司法的政治控制呢？因為司法問題所引起的不滿，使得當前社會政治系統局部表現出了一些“政治合法性危機的征象”[8]264?279。所以，不管是加強黨的領導，還是加強司法的政治控制，司法改革的最終政治目標實為“強化政治合法性”，包括司法系統和整個政治系統的政治合法性。

明晰了這個終極目標，那就要圍繞它深入考察和冷靜分析，到底哪種手段和方式更有利于這個目標的實現，更有利于穩固黨的執政領導地位，更有利于強化黨和政府的政治合法性。馬克思主義告訴我們，遵循客觀規律，才能更好地實現目標。所以，加強黨的領導，加強司法的政治控制，推行司法改革，都必須遵循司法客觀規律，才能實現“建設公正高效權威社會主義司法制度”的法治目標及“強化政治合法性”的政治目標。

審判權責脫節的體制，嚴重違背司法權責統一規律，由此導致的司法腐敗和冤案，直接影響黨和政府在人民心中的政治形象，最終危害執政的政治合法性。而當前進一步強化院長、庭長對審判權行政控制的審判管理改革舉措，因與司法自身的特殊客觀規律不符，不但不能解決問題，反而會加劇審判權責脫節。司法規律要求法官必須具備中立、獨立、公正、公信、權威的外在形象及業務能力和職業道德良好的內在素質。司法不公和司法腐敗等問題，確實需要加強對司法權的制約和監督來解決，但對司法權的制約監督，對法官的控制，不能損害司法規律所要求的司法外在獨立、中立和公正形象，而可以通過提高法律業務能力門檻，完善職業道德監督制度，進一步強化法官內在素質來實現。

總之，司法改革，只有遵循司法規律，才能更有效地解決問題，實現“建設公正高效權威司法制度”的法治目標和“強化政治合法性”的政治目標。

注釋：

① 本文的“合法性”（legitimacy）區別于“合法律性”（legality）。“合法性”具有兩重含義：(1) 正當性，在法學和政治學中，指人們是否承認法律或司法裁判的有效性，或政府統治的有效性；(2) 正統性是指婚生的、嫡傳的、正統的、正宗的。從詞源上說，第一個含義派生于第二個，是廣義的正當性。在政治哲學和法哲學中，“合法性”是在廣義上使用的。

② 長期以來的政治實踐經驗，形成了這樣一種固化的權力控制邏輯：加強控制，就是加強自上而下的政治和行政控制，而且也只有這惟一的方式。法律制度控制和自下而上的民主控制還沒能成為當前權力控制的主導方式。

[1] 郭國松．法官判地方性法規無效：違法還是護法[EB/OL]．(2003-11-30)[2011-10-15]．http://www. chinacourt.org/ public/detail.php? id=92887．

[2] [英]培根．培根論說文集[M]．水天同，譯．北京：商務印書館，2008．

[3] 蔣安杰．“兩權改革”：中國審判運行機制的微觀樣本[N]．法制日報，2010-12-01．

[4] 公丕祥．審判管理理論與實務[M]．北京：法律出版社，2010．

[5] 成都市武侯區人民法院審判管理辦公室．司法微觀基礎變革的和諧導向——基層法院審判管理模式的路徑選擇和理性建構[Z]．2009．

[6] 熊選國．以科學發展觀為指導 構建科學規范的審判管理體系[G]//最高人民法院辦公廳．大法官論審判管理．北京：法律出版社，2011．

[7] 蘇力．道路通向城市：轉型中國的法治[M]．北京：法律出版社，2004．

[8] 何永軍．斷裂與延續：人民法院建設（1978―2005）[M]．北京：中國社會科學出版社，2008．〔責任編輯 葉厚雋〕

Judicial Reformation and Political Legitimacy: On the Reformation of Trial Management from the Perspective of Politics of law

JIA Yong-jian
(Southwest University of Political Science and Law, Chongqing 401120, China)

The justice, which connects the state and people, is a key factor of the political legitimacy. Therefore, strengthening the political legitimacy more effectively is the essential motives for judicial reformation. In recent years, the reformation of trial management has been implemented in our court system as the new program of judicial reformation to reinforce the political and administrative control of judicial power by improving the trial mechanism, in order to unify the judicial power and responsibility.However, the divorce between judicial power and responsibility was worse. Therefore, it is the judicial system reformation by the judicial laws that solve the judicial problems and realize the legal goal of constructing the just, efficient and authoritative judicial system and the political goal of strengthening the political legitimacy more effectively.

trial management; judicial reformation; political legitimacy; the unity of power and responsibility; judicial law

D90-05

A

1006?5261(2012)04?0057?04

2012-04-01

2011年西南政法大學行政法學院研究生科研創新計劃資助項目（002）；2011年西南政法大學研究生科研創新計劃資助項目（2011XZYJS199）

賈永健（1985―），男，河南駐馬店人，博士研究生。