我國(guó)《政府信息公開條例》實(shí)施現(xiàn)狀和存在問題分析

何彥鴦

（南京工業(yè)大學(xué)法律與行政學(xué)院，江蘇南京211816）

一、《條例》 實(shí)施現(xiàn)狀

（一）《條例》 概述

2007年1月17日，國(guó)務(wù)院審議通過了我國(guó)首部國(guó)家級(jí)信息公開法規(guī)——《中華人民共和國(guó)政府信息公開條例》（文中簡(jiǎn)稱《條例》），溫家寶總理4月5日簽署國(guó)務(wù)院第492號(hào)令給予公布，于2008年5月1日起正式實(shí)施。

《條例》分為五章，共三十八條。第一章對(duì)信息公開的目的、定義、主管機(jī)構(gòu)等做了說明。第二章對(duì)縣級(jí)以上政府部門、縣級(jí)政府部門和鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府部門各自主動(dòng)公開的內(nèi)容分別進(jìn)行了論述。第三章規(guī)定了信息公開的途徑、獲取方式，政府信息公開指南和目錄，主動(dòng)公開和依申請(qǐng)公開時(shí)限等情況。第四章規(guī)定了工作考核制度、社會(huì)評(píng)議制度和責(zé)任追究制度等。第五章對(duì)公共企事業(yè)單位信息公開進(jìn)行了特殊規(guī)定，責(zé)令國(guó)務(wù)院其他部門對(duì)其信息公開制定細(xì)則。

（二）《條例》 實(shí)施中取得的成績(jī)

1.工作任務(wù)的安排。

政府信息公開工作實(shí)施需要有一個(gè)負(fù)責(zé)機(jī)構(gòu)?！稐l例》對(duì)各省、自治區(qū)、直轄市的政府信息主管機(jī)構(gòu)都做出了明確規(guī)定，確定了各地方政府信息公開的主管機(jī)構(gòu)，其中23個(gè)設(shè)在政府辦公廳，6個(gè)設(shè)在監(jiān)察部，1個(gè)設(shè)在信息部，1個(gè)設(shè)在法制部，其下屬的各市、縣政府和省級(jí)各有關(guān)單位也都根據(jù)要求相應(yīng)建立健全了政府信息公開領(lǐng)導(dǎo)小組，指定了日常工作機(jī)構(gòu)，由主要領(lǐng)導(dǎo)主持各級(jí)政府的信息公開工作。

總結(jié)各地各級(jí)政府信息公開工作重點(diǎn)，主要內(nèi)容有：（1）健全領(lǐng)導(dǎo)體制和工作機(jī)制。（2）開展宣傳培訓(xùn)，加強(qiáng)工作指導(dǎo)。（3）制定信息公開目錄和指南。（4）加強(qiáng)政府信息公開的各項(xiàng)監(jiān)督保障。（5）做好政府信息的主動(dòng)公開和依申請(qǐng)公開工作。

2.政府網(wǎng)站體系建設(shè)加快。

2008年《條例》實(shí)施加快了政府門戶網(wǎng)站的建設(shè)步伐。從這幾年的實(shí)施狀況看，門戶網(wǎng)站儼然已成為政府信息公開的最主要渠道，尤其是政府門戶網(wǎng)站。如上海2010年主動(dòng)公開的138955條政府信息中，有136694條是通過政府網(wǎng)站公布的，所占比例高達(dá)98.4%。同樣，通過發(fā)達(dá)的政府網(wǎng)站體系為電子文件取代紙質(zhì)文件鋪平了道路，實(shí)現(xiàn)了政府信息公開與電子政務(wù)的完美結(jié)合。即使是相對(duì)欠發(fā)達(dá)的青海省，主動(dòng)公開政府信息12.32萬條中，全文電子化率也達(dá)到了98.7%。

與此同時(shí)，政府網(wǎng)站開辟了電子形式的依申請(qǐng)公開，60個(gè)中央部委及直屬機(jī)構(gòu)、31省級(jí)政府都公布了電子形式依申請(qǐng)公開的方式和流程。公眾可通過政府網(wǎng)站來獲取生產(chǎn)、生活等所需信息。

3.新聞發(fā)布體系日趨規(guī)范。

從國(guó)務(wù)院新聞辦公室網(wǎng)站上獲悉，目前共有75個(gè)國(guó)務(wù)院部門及下屬單位建立新聞發(fā)言人制度，地方31個(gè)省、自治區(qū)和直轄市政府也已建立了新聞發(fā)布和發(fā)言人制度。2010年國(guó)務(wù)院27個(gè)組成部門舉行新聞發(fā)布會(huì)共計(jì)750余場(chǎng)，各省、自治區(qū)、直轄市政府舉行新聞發(fā)布會(huì)11800余場(chǎng)。另外，廣東省和吉林省還嘗試推出“省政府新聞發(fā)布會(huì)網(wǎng)上直播”，受到社會(huì)各界的好評(píng)。中國(guó)青年報(bào)社會(huì)調(diào)查中心通過題客調(diào)查網(wǎng)對(duì)全國(guó)31個(gè)省、區(qū)、市9244名公眾進(jìn)行的一項(xiàng)民調(diào)顯示，85.9%的人關(guān)注政府機(jī)構(gòu)的新聞發(fā)言人，84.9%的人對(duì)現(xiàn)有的新聞發(fā)言人制度總體感覺表示滿意［1］。由此看出，我國(guó)新聞發(fā)布和發(fā)言人制度日趨完善， 《條例》的規(guī)定更加突出了新聞發(fā)言人制度在政府信息公開中的作用。

4.主動(dòng)公開和依申請(qǐng)公開成績(jī)斐然。

從2008年到現(xiàn)在，政府主動(dòng)公開的信息無論內(nèi)容還是數(shù)量都有了明顯的改觀。從內(nèi)容上看，涉及規(guī)章和規(guī)范性文件，發(fā)展規(guī)劃、專項(xiàng)規(guī)劃、區(qū)域規(guī)劃及相關(guān)政策，統(tǒng)計(jì)信息、行政事業(yè)性收費(fèi)情況，政府采購情況，行政許可情況，科教文衛(wèi)發(fā)展情況，突發(fā)事件情況，食品、藥品、環(huán)境等監(jiān)督檢查情況等。

依申請(qǐng)公開方面，以《條例》實(shí)施后的三年情況看，全國(guó)31個(gè)省、自治區(qū)以及直轄市2008—2010年分別是210679、479416、1130920條，呈現(xiàn)出遞增趨勢(shì)。按省份看，2008年由于《條例》剛實(shí)施，各方面制度尚未完善，所以有5個(gè)省并沒有公布依申請(qǐng)公開情況，有12各省呈現(xiàn)遞增趨勢(shì)，有14個(gè)省在2009年出現(xiàn)最大值。另外，根據(jù)依申請(qǐng)公開信息受理情況分析，2008—2010年三年來政府對(duì)申請(qǐng)的答復(fù)率一直保持在95%以上，較好地滿足了公民和組織對(duì)政府信息的需求。

5．信息公開培訓(xùn)工作逐步展開。

《條例》實(shí)施為政府信息公開專門人才的培養(yǎng)提供了良好的契機(jī)。2008—2009年，先后有18個(gè)省、自治區(qū)和直轄市通過各種途徑和方式開設(shè)了信息公開專門培訓(xùn)班，部署安排政府信息公開工作。一些地方利用視頻會(huì)議、現(xiàn)場(chǎng)交流會(huì)、情況分析會(huì)、專家授課等方式，對(duì)省、市、縣（市、區(qū)）三級(jí)行政機(jī)關(guān)的有關(guān)負(fù)責(zé)人、聯(lián)絡(luò)員、信息發(fā)布員、接線員等進(jìn)行專題業(yè)務(wù)和技術(shù)培訓(xùn)，講解政府信息公開政策和軟件應(yīng)用，對(duì)增強(qiáng)行政機(jī)關(guān)工作人員依法公開政府信息的意識(shí)、提高政府信息公開業(yè)務(wù)能力收到了良好成效。同時(shí)各個(gè)省市之間積極開展學(xué)習(xí)交流活動(dòng)，吸收和借鑒各地區(qū)在政府信息公開方面的成功經(jīng)驗(yàn)，推進(jìn)各級(jí)各地政府信息公開發(fā)展。

二、《條例》實(shí)施中存在的問題

（一） 發(fā)展不平衡

1.地方規(guī)范性文件制定狀況。

根據(jù)政府信息公開的發(fā)展程度以及地方規(guī)范性文件的制定情況，可以大致分為四個(gè)等級(jí)：第一等是比較完善的地區(qū)，包括上海、廣東、北京、遼寧、江蘇等地區(qū)，其制度完善程度與經(jīng)濟(jì)發(fā)展程度有較為密切的聯(lián)系；第二等是中規(guī)中矩的地區(qū)，包括河南、山東、福建等地區(qū)，該部分占有比較大的比例；第三等是相對(duì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)，包括中西部地區(qū)的多數(shù)省份。筆者分析了地方規(guī)范性文件出臺(tái)時(shí)間情況，寧夏、青海等個(gè)別省份一直到2009年上半年才陸續(xù)出臺(tái)《條例》 中規(guī)定的責(zé)任追究制度、工作考核制度等配套制度。

2.公開內(nèi)容上的不平衡。

政府信息公開發(fā)展的不平衡不僅體現(xiàn)在各省市區(qū)公開的總體數(shù)量方面，也存在于公開的內(nèi)容方面。從31個(gè)省、自治區(qū)以及直轄市統(tǒng)計(jì)結(jié)果看，政府主動(dòng)公開除了數(shù)量相對(duì)不足外，普遍還停留在公開辦事制度與辦事程序上。在天津2010年公開信息中，行政許可類信息占16.5%；統(tǒng)計(jì)類信息占15.5%；政府規(guī)章類信息占11.1%；教育、醫(yī)療、社會(huì)、保障類信息占3.1%；機(jī)構(gòu)職能類信息占2.1%。與民眾有直接聯(lián)系的醫(yī)療、教育、社保和征地拆遷補(bǔ)償信息僅占3.1%和0.083%。而像政府招待費(fèi)支出、公務(wù)用車、征地、拆遷補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)等方面的信息，公開數(shù)量極其有限，這使得大量公眾難以通過依申請(qǐng)公開方式去獲取這部分信息。

（二） 政府信息公開年度報(bào)告問題突出

1.口徑不一致，數(shù)據(jù)不統(tǒng)一。

上海2010年政府主動(dòng)信息公開數(shù)量為139000條，而山東、浙江、江西、湖北、廣東、廣西、云南七個(gè)省份主動(dòng)信息公開數(shù)量超過100萬條，云南更是達(dá)到2457181，相差17倍。一些省份僅僅把政府門戶網(wǎng)站公布的信息列入主動(dòng)信息公開統(tǒng)計(jì)中，通過政府公報(bào)、新聞發(fā)布會(huì)、公共圖書館等方式向外公布的信息則未列入統(tǒng)計(jì)，像湖南、寧夏就是這類情況；另一些省份則把向社會(huì)各界提供的服務(wù)類信息列入主動(dòng)公開范圍，而這類信息數(shù)目很大，所以使一些省份的主動(dòng)信息公開數(shù)量超過100萬以上，例如云南、廣西等地；有些省政府辦公廳僅把省級(jí)各政府單位的信息公開數(shù)量列入統(tǒng)計(jì)范疇，而沒有考慮下轄的市（縣）等，導(dǎo)致數(shù)額較小，例如江蘇、新疆。

在依申請(qǐng)公開方面，也存在類似情形。同為東三省的黑龍江和吉林，前者2008—2010年依申請(qǐng)公開數(shù)額分別是214、758、1436條，而后者分別是45992、99318、17352條，兩者相差幾十倍?？紤]到兩省人口、經(jīng)濟(jì)、文化比較接近，統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)差別如此之大，其可信度令人質(zhì)疑。

2.年度報(bào)告撰寫不規(guī)范。

從各地方政府的年度報(bào)告看，普遍存在撰寫不規(guī)范的情況。2008年度，新疆、內(nèi)蒙古、河北尚未公布信息公開年度報(bào)告，而且在行政救濟(jì)方面，也有很多省份沒有關(guān)于申訴舉報(bào)、行政復(fù)議和行政訴訟的情況匯報(bào)。同時(shí)，各地方政府對(duì)年度報(bào)告撰寫的詳略程度有很大差別，上海、北京、吉林、天津、遼寧等省市信息公開年報(bào)詳細(xì)、直觀，而寧夏、青海、新疆等地年報(bào)存在有效信息不足、內(nèi)容空泛等問題。北京大學(xué)2011年對(duì)三年來政府信息公開年報(bào)進(jìn)行調(diào)查統(tǒng)計(jì)，年報(bào)平均字?jǐn)?shù)均在4500字以上，國(guó)務(wù)院下屬機(jī)構(gòu)的平均年報(bào)字?jǐn)?shù)不超過3000字，字?jǐn)?shù)最低為中國(guó)地震局的2009年年報(bào)，僅522字。

3.突出成績(jī)，回避不足。

絕大多數(shù)省份的政府信息公開年度報(bào)告都用很大篇幅敘述取得的成績(jī)，而對(duì)存在的問題輕描淡寫、草草幾行字帶過；對(duì)工作和舉措寫得較多，而結(jié)果和效果寫得較少；報(bào)告中的統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)一般只是從宏觀上反映了該地區(qū)一年中信息公開數(shù)量，缺少具體分類，無法讓公眾了解在具體領(lǐng)域政府信息公開情況。這幾乎是各地政府信息公開的通病，報(bào)告公布情況與公眾真正的期望還存在較大差距。

（三）政府信息公開方式有待改進(jìn)

1.新聞發(fā)布機(jī)制有待完善。

在涉及安全生產(chǎn)事故、食品藥品事故、環(huán)境污染事故、政府征地補(bǔ)償?shù)确矫婺承┑胤秸[瞞、謊報(bào)、虛報(bào)或不報(bào)情況。很多細(xì)微的事件由于政府打壓、隱瞞、消息封鎖致使事件擴(kuò)大化的情況屢見不鮮。例如，貴州甕安6·28事件，2009年云南的“躲貓貓”事件，“隴南11·27”事件等。相反，2010年上海“11·15”事件雖然也造成多人傷亡，但上海靜安區(qū)政府高度重視，通過各種途徑對(duì)外公開發(fā)布相關(guān)信息，取得良好的效果。因此，政府能否通過新聞媒體及時(shí)向社會(huì)傳達(dá)政府的政策措施，對(duì)于問題解決和社會(huì)穩(wěn)定具有重要意義。

2.政府網(wǎng)站建設(shè)亟需提高。

第一，政府網(wǎng)站目錄設(shè)置不規(guī)范。一些政府網(wǎng)站沒有依照條例及有關(guān)文件要求公開本機(jī)關(guān)目錄，更沒有設(shè)置有關(guān)欄目。有的網(wǎng)站雖然提供了目錄，但沒有配備鏈接，公眾無法通過鏈接直接獲取相關(guān)信息。部分地方政府的下屬部門、所屬區(qū)縣或者公用企事業(yè)單位無鏈接的情況依然比較突出。

第二，部門政府網(wǎng)站的信息公開流于形式。政府網(wǎng)站往往提供公開會(huì)議精神、法規(guī)條例、大項(xiàng)目大工程建設(shè)等內(nèi)容，涉及民眾切身利益或者部門管理方面的信息比較少。中國(guó)社會(huì)科學(xué)院發(fā)布的調(diào)查顯示，2010年，全國(guó)43家地方政府網(wǎng)站能提供有效拆遷公告信息的有26家，僅占六成［2］。另有政府信息公開申請(qǐng)的在線提交系統(tǒng)不夠人性化，比如，在線填寫的表格項(xiàng)目寬度不夠、對(duì)電話號(hào)碼的填寫格式有特殊要求等。

（四） 政府信息公開范圍不明確

《條例》對(duì)公開內(nèi)容進(jìn)行列舉在一定程度上有利于政府信息公開的操作，但這是否意味著未提及內(nèi)容可以不公開？事實(shí)上這種規(guī)定方式給某些政府部門不公開信息有了可乘之機(jī)，很多依申請(qǐng)公開的回復(fù)中出現(xiàn)“信息不存在”、“非《條例》所指政府信息”、“非本機(jī)關(guān)職責(zé)權(quán)限范圍”等狀況。例如，教育部頒布的《教育部機(jī)關(guān)政府信息公開實(shí)施辦法》細(xì)化了《條例》中不予公開的信息范圍，除了國(guó)家秘密、商業(yè)秘密和個(gè)人隱私外，還規(guī)定對(duì)“正在調(diào)查、討論、審議、處理過程中的信息”不予公開［3］。這樣就縮小了政府信息公開范圍。再者，在實(shí)踐過程中，由于沒有對(duì)具體細(xì)目和相關(guān)細(xì)則予以明確，行政機(jī)關(guān)可自由伸縮公開范圍。當(dāng)政府關(guān)機(jī)在遭遇質(zhì)疑時(shí)完全可以依《條例》公開的理由搪塞，把應(yīng)當(dāng)公開或者可以公開的內(nèi)容以各種理由拒絕公開。

（五） 政府信息公開救濟(jì)不力

行政復(fù)議是救濟(jì)手段中最為主要的救濟(jì)手段，但仍存在不少問題。2008年有四個(gè)省級(jí)政府未公開因信息公開而提起的行政復(fù)議數(shù)量。從縱向角度看，2008—2010年行政復(fù)議的數(shù)量并未顯著增加，有些地方反而出現(xiàn)了下降，這并不說明我國(guó)政府信息公開工作很出色。相反，通過行政復(fù)議手段來救濟(jì)存在弊端，因?yàn)樾姓?fù)議是上下級(jí)政府之間的監(jiān)督和審查，在某種程度上導(dǎo)致公平性和平等性難以保證，所以公眾存有顧忌。

從各地行政訴訟實(shí)施情況看，公眾用行政訴訟來救濟(jì)勝少敗多。一是原告敗訴情形。2009年浙江律師趙某狀告溫州市某縣公安局不履行交通限速標(biāo)志決策信息一案均以被告主體不適格而敗訴。二是法院不予立案。以黃由儉案為例，當(dāng)他申請(qǐng)?jiān)饩芎?，以“政府信息不公開”為由向縣法院提起行政訴訟，而汝城縣法院認(rèn)為“涉及企業(yè)改制范圍，不屬于法院受案范圍，起訴的是縣人民政府，也不屬于縣法院管轄”，因而作出不立案的決定［4］。由于司法力量的式微導(dǎo)致司法的獨(dú)立性受到干擾，所以法院在審理有關(guān)政府案件時(shí)會(huì)相當(dāng)謹(jǐn)慎，這種情況不利于公民信息公開權(quán)利的維護(hù)和信息公開的發(fā)展。●

［1］秦潔.《中華人民共和國(guó)政府信息公開案例》實(shí)施兩周年的經(jīng)驗(yàn)與反應(yīng)［J］.電子政務(wù)，2010，（7）：100.

［2］王夢(mèng)婕，李博宇.律師稱拆遷信息公開狀況堪憂，內(nèi)有利益外無壓力［N］.中國(guó)青年報(bào)，2011-9-9.

［3］蘇苗罕.《政府信息公開條例》實(shí)施現(xiàn)狀及其展望［J］.電子政務(wù)，2009，（4）：66.

［4］高健，崔亮.北京首起狀告政府信息公開案原告敗訴［N］.北京日?qǐng)?bào)，2008-11-28.