論新公共管理理論在當前中國的境遇及其出路

霍秀紅

(南京師范大學公共管理學院，江蘇南京 210046)

新公共管理理論的興起與發展，是與西方發達國家的現實和發展實踐相一致的，因其適應社會發展的魅力而風靡全球。然而，當把這一理論移植到當前中國的發展實踐中時，就不可避免地會遇到一些問題:其理論理論架構與運行機制能否與中國的特有文化和發展實踐相適應?如何實現其與中國具體實際的創造性結合?特別是在提出未來十年全面建成小康社會的目標以后，在鄉村治理方面就一直存在這樣一個問題，即如何建立符合中國鄉村民主建設實踐的有效治理模式?這是當前鄉村民主建設面臨的重大理論和現實問題。

一、新公共管理理論在鄉村民主建設中的境遇

所謂新公共管理(New Public Management)，嚴格來說，并不是一個理論或一種學說，而是一種思潮在公共管理領域里的體現。用它的原始命名者胡德的話來說，是一個為方便起見而做的標簽。［1］其理論淵源主要有兩個:一是以極端自由主義為代表的當代西方社會思潮，其主張是以憲政保障個人權利并限制政府權力，片面強調個人自由和市場本位。二是以布坎南創立的公共選擇理論為代表的西方經濟學理論，其特點是用經濟學的方法和工具研究政治和政府管理問題。這兩種理論思潮在西方20世紀80年代產生了巨大影響，引發了歐美國家廣泛的“民營化”改革，90年代后逐漸掀起整個世界公共領域的改革浪潮并成為改革的核心內容，作為西方理論界廣泛使用的熱門概念，新公共管理已成為指導越來越多國家公共管理實踐的新理論和新理念。

然而，作為一種外來的公共行政理論，新公共管理對于解決中國的問題究竟是否適用仍需考驗。一般來說，多數學者贊同新公共管理理論對中國的鄉村民主建設具有借鑒意義，并且已有學者正嘗試用其分析中國的實踐，尤其是在公民社會建設和村民自治方面。但也有學者認為，新公共管理理論在發展中國家仍然面臨適用性問題。新公共管理理論自身對傳統官僚制的態度也不一致:一方面批判傳統的科層制，另一方面又將其作為新公共管理體系的核心和唯一穩定部分。新公共管理主張管理主體的多元化，但是多元參與式民主的不足可能是，“少數有特殊利益需要的公民在某些主題中的參與行為可能被政策制定者誤解為大眾的共同意見，并且更糟糕的是，這會給公眾留下政策議程被特殊利益所左右的印象。”［2］因此，多元參與式的民主能否沖破傳統科層制的桎梏還是一個疑問，若不能，則傳統的公共行政模式仍會是公共管理的主要模式，指望新公共管理較為徹底地改變既定制度安排就尚需時日。

盡管如此，對新公共管理的批判并不意味著對其進行全盤否定。作為公共管理的一種工具或機制，新公共管理理論沒有因其宏觀理論層面的困境而失去效力。具體到我國的新公共管理研究，我們可暫時放棄其某些宏觀關懷，“在微觀意義上(尤其在地方層面上)說明我們正面臨何種不可治理性，是什么導致了必須用政府、社會和市場的某種新組合來克服這些不可治理性，哪些組合方式(在何種條件下)是可復制、可模仿的，進而在此基礎上形成本土化的分析理論模式。”［3］所以，中國的公共管理不能照搬西方的新公共管理理論與實踐，必須對其像“馬克思主義中國化”這樣的本土式改造，才能與我國的實際相契合。

二、當前鄉村民主建設對新公共管理理論的本土化訴求

從以上論述可看出，雖然西方的新公共管理在理論上和實踐中還存在這樣或那樣的缺陷、雖然新公共管理運用到中國的鄉村治理中進行民主建設時會遇到一些理論和實踐困境，但其包含著諸多值得借鑒的理論價值和政策資源，無疑已成為指導中國公共管理實踐的一種新理論和新理念。因此，我們可以謹慎地對其加以吸收和運用。

首先，從意識形態來看，新公共管理理論雖然主要是一種公共管理理論，但卻具有較強的資產階級意識形態色彩，這就要求我們在借鑒新公共管理理論時，必須有所選擇，“取其精華，去其糟粕”。因為新公共管理的理論淵源之一是極端自由主義，這一淵源在國家與社會的關系上主張社會中心主義，反對政府干預。許多國家的實踐(如現在的希臘、意大利等)已經表明，這種政治傾向有時會帶來災難性的后果。

其次，從經濟發展來看，新公共管理理論是對傳統大政府的福利國家的經濟困境與財政危機的一種糾正與挽救。它從西方發達國家的國情基礎出發，主張限制政府的職能和作用，主張管理主體的多元化、權力的多中心、管理主體與社會的互動等，其“所勾畫的現實社會具有很大的虛構性。這種虛構性在分析全球化對第三世界國家的影響時尤為明顯”［4］。所以，對處于世界發達與落后之間的中國而言，這一理論并不能很好地解決發展中所面臨的所有問題。

最后，從文化土壤來看，新公共管理理論的真正精神是以公民素質較高并形成的個人主義為基礎的契約合作理念，這一理念深深地蘊藏于以西方資產階級的自由、民主、平等為核心的公民社會文化之中。對中國這個具有不同文化土壤的國家來說，若不切實際地在缺乏作為制度基礎的現代社會政治秩序的前提下，過分夸大新公共管理理論的效用，實施西方所追崇的模式，就可能會遇到挫折，從而破壞正在進行的中國特色社會主義事業。因此，在運用新公共管理理論來分析和解決中國問題時，應明確認識該理論的適用性。

當前是全面建設小康社會的關鍵時期，無論是鄉村民主建設的理論研究還是實踐層面都面臨著現有管理體制機制的瓶頸束縛，而西方的新公共管理理論對消除這些瓶頸束縛大有裨益。因此，在理論上，就存在著如何將新公共管理理論同中國鄉村的實際有效銜接的問題，即如何使新公共管理理論變成具有中國民族特色和文化特征的理論從而指導中國的鄉村改革與發展。在實踐上，表現為如何將新公共管理理論與我國的鄉村民主建設實踐實現創造性結合。對這兩個問題的研究與解決，關鍵是抓住整個初級階段尤其是當前中國鄉村的實際。執政者理應更加注重目光下移，將頂層設計與基層實施對接起來。這固然有賴于基層自身的創新和努力，但更為重要和迫切的是改革創新基層治理模式，理順治理格局，優化制度設計，處理好管理與服務、經濟與民生、發展與穩定等關系。只有這樣，才能在公共服務最優化、公共利益最大化的過程中，走出“選擇性治理”誤區，實現基層善治，從而達到在社會主義現代化進程中推動鄉村民主不斷發展的目的。而要達到這個目的，就必須對我國鄉村社會的管理體制與運行機制情況進行全面、客觀的調查與研究，找出當前我國的鄉村民主建設究竟存在哪些問題，產生這些問題的根源是什么，如何使頂層的關注變成普遍的關切，使頂層的設計變成全民的自覺，真正把握一個真實的“微觀中國”，從而對這些問題標本兼治，實現政府管理與基層群眾自治的有效銜接與良性互動，最終引導鄉村社會走向中央提出的“黨委領導、政府負責、社會協同、公眾參與的社會管理新格局”。［5］

三、新公共管理理論與鄉村民主建設實踐的創造性結合

由于傳統鄉村管理體制與機制的弊端導致鄉村治理面臨諸多困境，無疑對鄉村民主建設產生了巨大影響。在全面建設小康社會的新階段，應努力破解這些困境，尋求符合我國鄉村實情的鄉村民主建設新路徑。在此過程中，應始終堅持兩個基本原則:一是鄉村民主建設的整個過程必須接受黨和政府的領導;二是鄉村民主建設必須堅持生產資料集體所有制，重塑村民對村莊的認同。而目前，最關鍵的問題是如何利用好社會主義新農村建設所提供的歷史契機，實現新公共管理理論與鄉村民主建設實踐的創造性結合。這是社會主義新農村建設面臨的重大理論與實踐課題。

新公共管理理論對我們解決這一課題具有啟發和借鑒意義。新公共管理理論反對傳統的政府中心論，主張管理主體的多元化，不僅包括政府，還包括公共組織、私人機構和個人等;主張從政府、市場、企業、公民和社會等多維度、多層面去觀察問題、分析問題，克服市場缺陷和政府失靈;強調管理過程、管理方式與手段的合法性(legitimacy)、透明性(transparency)、責任性(accountability)、法治(rule of law)、回應性(responsiveness)、有效性(effectiveness);強調“善治”應對公民的權利和地位給與更多的重視，應有更多的民主要素。當前，我們應該創造性地實現新公共管理理論與鄉村民主建設實踐的結合，筑牢干群關系的信任基石，走出“選擇性治理”誤區，真正把握一個真實的“微觀中國”，進而保持政令暢通、實現科學發展。其實，中央決策層已經注意到這個問題。胡錦濤總書記在黨的十七大報告中指出:“深化鄉鎮機構改革，加強基層政權建設，完善政務公開、村務公開等制度，實現政府行政管理與基層群眾自治有效銜接和良性互動。發揮社會組織在擴大群眾參與、反映群眾訴求方面的積極作用，增強社會自治功能。”［6］這為我們實現新公共管理理論與鄉村民主建設實踐的有機結合提供了方向和思路。

為有效解決新世紀新階段我國鄉村民主建設實踐中存在的問題，就必須恰當運用新公共管理理論，實現其與社會主義新農村建設實踐的創造性結合。就我們當前需要迫切解決的現實問題來說，應主要從以下三個方面著手:

首先，努力協調基層政權與鄉村自治的關系，實現政府管理與基層群眾自治的有機結合和良性互動。

要發展鄉村基層民主，促進社會主義新農村建設，引導鄉村社會走向“自我管理、自我教育、自我服務”的軌道，實行“民主選舉、民主決策、民主管理、民主監督”，［7］就必須結合新公共管理理論管理主體多元化的主張，充分發揮地方政府、鄉村自治組織、鄉村社會中介以及廣大農民群眾的積極性、主動性和創造性，改革、完善現行的“鄉政村治”模式，就必須使基層政權在農村地區提取的資源能夠有助于鄉村基礎設施的建設、能夠促進整個鄉村地區的發展。就鄉鎮政權來說，應在堅持生產資料公有制的前提下，合理利用鄉村公共資源，大力發展集體經濟，促進鄉村經濟與社會的全面發展。唯有如此，才能實現政府管理與基層群眾自治的有效銜接和良性互動。

其次，著力理順鄉村關系，促進基層民主發展。

基層民主發展的核心是“民主選舉、民主決策、民主管理、民主監督”的協調發展。只有這四個民主協調運轉，鄉村公共權力格局均衡合理，才能保證鄉村民主建設的順利進行。因此，必須認真貫徹執行2010年10月28日新修訂的《中華人民共和國村民委員會組織法》，理順鄉鎮政權、村黨支部、村民委員會以及村民之間的關系，加強彼此之間的信任與合作。在鄉鎮層面上，要突破鄉鎮政權對傳統集權模式的依賴，構建“鄉(鎮)村一體化”的地方民主自治結構，以減緩政府職能擴張與市場秩序、長期發展與短期利益等多重矛盾和沖突。在村莊層面上，應正確認識和處理村黨支部與村民委員會的關系，構建民主合作的村莊治理結構。一方面，村黨支部應按照中國共產黨章程進行工作，發揮領導核心作用，領導和支持村民委員會行使職權;依照憲法和法律，支持和保障村民開展自治活動、直接行使民主權利;另一方面，村民委員會應當宣傳憲法、法律、法規和國家的政策，向村民會議、村民代表會議負責并報告工作，支持和組織村民依法發展各種形式的合作經濟和其他經濟，管理本村屬于村農民集體所有的土地和其他財產，引導村民合理利用自然資源，保護和改善生態環境。由此，推動基層民主實踐取得突破性進展，為實現鄉村治理結構轉型奠定基礎。

最后，樹立鄉村干部的領導權威，培育理性文明的鄉村文化。

鄉村干部是鄉鎮政權和鄉村社會有機銜接的橋梁與紐帶，是黨的路線和各項方針、政策在農村地區的貫徹者與落實者。因此，樹立鄉村干部的領導威信，處理好其作為鄉鎮政權代理人、村民利益代言人和當家人的關系就顯得頗為重要，這是現階段鄉村民主建設中有效調動鄉村干部和村民積極性的重要舉措。同時，要有效整合鄉村的家族、企業以及社會中介等組織的利益矛盾與沖突，逐步消除農村社會政治文化中的劣根性，培育多元管理結構的鄉村社會文化土壤，從而推動十七屆六中全會通過的《中共中央關于深化文化體制改革推動社會主義文化大發展大繁榮若干重大問題的決定》的開展與落實。

總之，要破解鄉村治理的體制性與機制性障礙，走出鄉村民主建設的多重困境，就必須處理好鄉村民主建設中多元主體之間的關系。從具體理論運用來看，新公共管理理論是比較有效的理論，其理論原則主要來源于西方的公共管理理論與實踐，但其存在的社會基礎與我國的國情則有著根本差別，這就要求我國的鄉村民主建設必須在堅持中國特色社會主義理論的指導下進行，需要對其進行本土化改造，“取其精華，去其糟粕”，使之適應當前我國的國情與鄉村的實際。

［1］Hood C.，“A Public Management For All Seasons，”Public Administration，Vol.69，No.1，1991.

［2］Weeks，The Practice of Deliberative Democracy:Results from Four Large－scale Trials(American Political Science Review，69＜4＞，2000)，p361.

［3］王詩宗，治理理論的內在矛盾及其出路［J］，哲學研究，2008年第2期。

［4］唐賢興，全球治理與第三世界的變革［J］，歐洲，2000年第3期。

［5］人民觀點:走出“選擇性治理誤區”，人民網2011年10月27日。tttp://cpc.people.com.cn/GB/64093/82429/83083/16035141.html

［6］胡錦濤，高舉中國特色社會主義偉大旗幟為奪取全面建設小康社會勝利而奮斗——在中國共產黨第十七次全國代表大會上的報告［M］，人民出版社2007年版，第30頁。

［7］胡錦濤，中華人民共和國村民委員會組織法(總則第二條)，中華人民共和國主席令，2010年10月28日。