淺析防雷行政執法中的行政自由裁量權

鄧啟俊，羅增強

(貴州省氣象局法規處，貴州 貴陽 550002)

淺析防雷行政執法中的行政自由裁量權

鄧啟俊，羅增強

(貴州省氣象局法規處，貴州 貴陽 550002)

該文在對行政自由裁量權的定義和特征進行闡述的基礎上，通過探尋氣象部門防雷執法中自由裁量權行使不當的若干表現，提出加強自我控制的手段和措施，以防止自由裁量權的濫用。

防雷執法;自由裁量;控制

1 引言

自由裁量權是指國家行政機關在法律、法規規定的原則和范圍內有選擇余地的處置權力。它主要的特征是法定性和選擇性。氣象部門作為對社會氣象監督管理的職能部門，法律法規規章賦予了一定的自由裁量權。例如在我省防雷執法領域，《貴州省氣象災害防御條例》規定，“防雷裝置設計未經縣級以上氣象主管機構審核施工的”可處以“3 000元以上3萬元以下罰款”，其相差10倍，足見其自由裁量空間較大。對此，必須探尋合法、合理行使防雷行政執法自由裁量權的機制，進一步提高氣象部門的行政執法水平，以適應氣象事業發展對執法工作的要求。

2 防雷行政執法中自由裁量權存在的必要性

隨著現代社會經濟和科技的發展，氣象法律法規體系的逐步建立完善，氣象部門社會管理職能和范圍不斷擴大，需要相應的行政自由裁量權。一方面由于氣象立法不可能制定出完備的法律條款，面面俱到，為適應社會經濟的發展，必須賦予氣象部門以自由裁量的權力，這樣才能審時度勢地及時處理防雷減災工作中存在的問題，維護社會經濟的健康發展。另一方面防雷行政執法中行政自由裁量權的存在是提高行政效率的必要，這樣才能促使氣象部門根據具體情況靈活果斷地做出具體決定，在適用的方式、范圍等方面享有一定的主觀自由選擇權，因此法律法規賦予氣象部門在法定范圍內行使自由裁量權，以增強行政的能動性，提高行政效率。同時防雷行政自由裁量權的存在也是彌補防雷行政執法經驗不足的需要，有些防雷違法案件的查處情況復雜，沒有現成案例可循，氣象法律法規規章賦予氣象部門防雷行政自由裁量權，也是為氣象部門可以以自己的方法、方式行使防雷行政自由裁量權，更好地履行好社會管理職能。

3 防雷行政執法中自由裁量權濫用的具體表現

任何權力都可能濫用，行政自由裁量權也不例外。按照相關法律法規規定和現今學術界定，行政自由裁量權的濫用有客觀濫用和主觀濫用兩種?？陀^濫用表現在與有關的法律原則相背離，主觀濫用則是為了達到某種目的而實施的非法自由裁量，主觀濫用又包括實體上的濫用和程序上的濫用。主觀濫用具有一定的隱蔽性，不易被人們發覺，它包括目的不正確、違反比例性、適度性和必要性原則、受不相關因素及情勢所致的影響和偏差等情況。以防雷執法為例，自由裁量權行使不當有以下幾種表現。

3.1 防雷行政執法人員對立法目的的理解有偏差

《中華人民共和國氣象法》、《貴州省氣象條例》雷電管理等法律法規中，其立法目的是加強防雷減災管理工作，減少雷電災害造成的損失。然而在防雷行政執法實踐中，防雷行政執法人員由于對立法目的的理解有偏差，經常出現違背立法目的的行為，如：以收費代替管理;以檢測代替行政審批;重罰款，輕教育;重個案處理，輕以點帶面等。

3.2 防雷行政執法人員自由裁量意識較差

氣象部門是氣象專業服務的部門，大部分防雷行政執法人員的專業都是氣象等相關專業，法律素養普遍較低，對行政自由裁量權的含義、特征等理解不透徹，在防雷行政執法實踐中主動適用行政自由裁量權的意識較差，存在按照執法經驗和自身學習法律知識來行使行政自由裁量權的問題，即使做出的行政自由裁量行為合理合法，也只是一種偶然性，而更多的缺少了必然性和合理性。

3.3 錯誤行使或者不行使以及疏忽行使自由裁量權

防雷行政執法人員在執法實踐中，由于對防雷法律法規規章的理解存在偏差，行政處罰條款沒有授予行政自由裁量權或者授予的行政自由裁量權設有限定條件，而執法人員誤以為存在裁量權或者不按照限制條件行使，這就造成錯誤行使自由裁量權。有的執法人員未行使或疏忽行使自由裁量權，即出現權力未行使的結果或表現形式，例如在防雷管理中，對不便于管理或收費少的事項不予管理，造成監管缺失;對少數拒絕檢測的單位(如電力、鐵路等)不敢管理，不進行處罰;對執法檢查中發現的雷擊事故隱患，只下達整改意見，不對其是否按期整改、如何整改進行跟蹤監督，或不進行整改驗收等，這些都屬于不行使或疏忽行使自由裁量權。3.4 防雷行政執法易受外部壓力的影響

對于一些政府干預的項目如大型招商引資項目、重點建設工程、房地產開發等不能進行防雷設施設計審核和竣工驗收就屬于此類情況。行政自由裁量權是法律授予執法人員的權力，如果執法人員在執法中，屈從于行政機關的壓力，就違背了法律授權的初衷，長此以往，執法的正義感與權威性將喪失殆盡。當然，執法者也可能為社會輿論所左右，不能合理合法地行使行政自由裁量權，而有時社會輿論與法的原則、法理也是不盡吻合的，從而導致防雷行政執法行為出現偏差或錯誤。

顯而易見，防雷行政執法自由裁量權的不當行使，所帶來的負面影響是廣泛的;既不利于防雷減災管理工作的開展，也不利于經濟秩序和社會秩序的穩定。同時又容易助長特權思想，滋生腐敗，影響氣象部門的形象。因此，必須對其進行控制，加以改進。

4 防雷執法自由裁量權濫用的自我控制

通過以上分析可以看出，濫用防雷行政自由裁量權將會造成嚴重的后果，應當進行必要的限制，防止濫用。這就要求，必須遵守行政合法性、合理性的原則，從立法上避免出現過多的行政自由裁量權，細化防雷行政執法中的自由裁量權，掌握自由裁量權量度，提高防雷行政執法人員的職業道德素質，加強對他們專業知識和技術的培訓，注重和加強自身內部控制。結合我省氣象部門防雷工作實際，筆者以為應從以下方面加強自我控制。

4.1 立法控制

我省地方性立法工作主要是部門立法，程序是由具有相應職責的部門提出立法草案，經省人大、政府審議通過后頒布實施。因此在防雷減災方面立法時，氣象部門提出的法律條款中盡量減少“彈性”規定，使法律條文在執行實踐中盡量明確具體，從立法的角度去避免自由裁量權的不當行使。進一步細化處罰種類和幅度，當前許多防雷管理方面的法律法規規章規定行政處罰不僅種類廣而且幅度寬，致使自由裁量權范圍較大，給自由裁量權的不當行使留下了較大空間，有必要在法定范圍內對裁量權限進行區分，制定詳細明確的實施細則或內部執法規范，細化對各類防雷違法違規行為的處罰種類和幅度，為具體執法提供操作依據，從源頭上控制自由裁量權。

4.2 加強防雷行政執法隊伍建設，提高防雷執法水平

我省現有的防雷行政執法人員普遍缺乏行政執法和防雷方面的法律法規規章知識和執法技巧，還有少數防雷行政執法人員具有“占據一方，唯我獨尊”的思想，這一點在基層氣象臺站中尤為突出。為此，一方面要加緊通過各種渠道培訓防雷行政執法人員，提高法律素質，另一方面要對那些不再適宜從事防雷行政執法活動的人員進行崗位調整，使防雷行政執法隊伍公正廉潔并富有效率。

4.3 嚴格執行錯案和執法過錯責任追究以及重大行政處罰審查備案制度

對于因濫用自由裁量權的防雷行政執法人員，采用嚴格的執法過錯責任追究制度，使其不敢或者迫于畏懼而不敢濫用自由裁量，通過對各級氣象主管機構及其防雷行政執法人員責任追究，促進其更好的用好權力。同時對重大防雷行政處罰要報上一級氣象部門審查，確保重大行政處罰的合法、合理與有效實施。2006我省出臺了《貴州省氣象部門錯案和執法過錯責任追究辦法》、《貴州省氣象部門重大行政處罰審查備案制度》，對于控制防雷行政自由裁量權的控制起到了很好的效果。

4.4 對防雷行政執法機構和人員進行執法評議考核

《中華人民共和國氣象法》第四十條，《貴州省氣象條例》第三十三條，《貴州省防雷減災管理辦法》第十五條等都明確規定了國家工作人員(防雷減災機構工作人員)在行政事務中玩忽職守、濫用職權、徇私舞弊等行為致使國家利益和人民生命財產遭受重大損失的，依法給予行政處分，構成犯罪的，依法追究刑事責任。但是由于以上規定也是自由裁量行為，對上述條款缺乏深入研究，致使我們在執法中只注重對別人的處罰，卻沒有或很少有對自己的行為如濫用裁量權予以追究。因此，必須對執法機構和人員的自由裁量行為實行執法評議考核，即由上級氣象主管機構對其下級氣象主管機構和各級氣象主管機構對其所屬的行政執法人員行使行政執法職權和履行法定義務得情況進行監督檢查，其中主要內容應是對下級的自由裁量行為是否合法、是否合理和適度以及執法者自身是否違法和違法程度進行評議。

［1］ 朱新力.行政法學原理［M］.杭州：浙江出版社，1995.

［2］ 游振輝.論行政執法中的自由裁量權［J］.中國法學，1990.

DF3

B

1003-6598(2012)02-0061-03

2011-12-12

鄧啟俊(1980—)，男(侗族)，主任科員，主要從事氣象法規及防雷管理工作。