長沙市防災避險綠地建設管理探討

周 宇，沈守云，湯 煉

(1.中南林業科技大學，湖南長沙410000;2.長沙市規劃服務信息中心，湖南長沙410013)

1 引言

隨著社會大眾防災意識的增強，對于城市的防災避險，應急救難場所的需求也越來越強烈。我國城市的應急避難場所數量種類繁多，依據場地性質劃分為學校、城市綠地、大型醫院、體育場等［1］。在這些應急避難場所里面，城市綠地由于其具備獨特的防震減災的功能，因而成為許多國家地區應急避難場所建設的重要組成部分。

城市防災避險綠地主要指的是災害出現時可以發揮其減災作用同時承擔著避災功能，這樣的城市綠地。如“公園綠地”這樣能夠在災時保障救災避災的通道順暢且寬度適當的“道路綠地”和“防護綠地”等。

2 城市防災綠地的功能分析

2.1 防火隔離帶

除了城市原本存在的火災隱患外，地震、工業災害、戰爭等都會引起火災這一次生災害的發生。植物樹干的枝葉中水分含量高，且燃點高，這就是很多植物就算在葉片全部烤焦的情況下也不產生火焰的原因，植物本身就是防火的天然屏障，大面積的綠地可以阻隔火勢的蔓延，減少次生火災的發生。

日本1995年的阪神地震發生后，當時僅神戶就引發火災176起，火災的面積達到65.85hm2，火災燒毀的房屋達7 377間，再加上地震破壞了整個城市的自來水供應系統，道路也被坍塌的建筑物所阻塞，所以救火工作的進展十分困難，令人欣慰的是，火頭燒到城市公園時便自行熄滅，這顯示了公園綠地有效的隔火功能［2］。

2.2 災民臨時避難的安置場所

很多地震災害發生后，通常導致各類建筑物頃刻倒塌，其引發的次生災害也會不斷發生，此時如果居民在這些建筑物周圍停留，將會毫無疑問地對生命造成威脅。所以，將居民盡快從受破壞的建筑物疏散到臨近的空曠地帶，這樣的做法可以有效的減少傷亡人員數量。城市綠地，一般情況下地勢比較平整，很適合作為臨時的避難住所。

在我國唐山大地震發生之后，大量的的受災民眾在當時的人民公園(現大釗公園)、鳳凰山公園、大城山公園等處搭建了窩棚或者是簡易房這些臨時的避難所。除此之外，唐山大地震的影響還波及到北京和天津兩大城市，這些城市居民也很快被疏散至臨近的公園避難，在北京15個公園里避難的人數達20余萬人，其中，僅僅是天壇公園、中山公園和陶然亭公園3個公園就收容了 17.4 萬人［3］。

2.3 提供救災物資運輸條件和貯存場所

發生大地震后，及時供給救災物資，為受災民眾提供最基本的生活保障用品是首要難題。由于城市綠地通常建于路口等一些交通方便的地方，所以更加有利于救災物資的及時運送。

1995年日本阪神地震后的調查表明，雖然樹干中空老化，折斷有所發生，但基本沒有樹木整體倒伏的情況，震災發生后，綠化帶成為道路暢通的有力保證［4］。

2.4 災民長期生活避難場所

重點建造規模與城市相當的城市綠地能夠帶來多方面益處，其中很重要一點是能夠作為災后家園重建和復興的據點。例如，2003年10月，北京建成了國內第一個具備應急避難功能的大型公園——元大都城垣遺址公園。這是一個具備39個疏散區的大型避難所，擁有10種應急避難的功能:應急避難疏散區、應急避難指揮中心、應急供電網、應急供水裝置、應急物資儲備用房、應急簡易廁所、應急消防設施、應急直升飛機坪、應急監控和應急廣播功能［5］。

2.5 學習有關防災知識的場所

結合大城市綠地原有的功能，做到平災結合，兼顧平日的休閑、娛樂以及教育功能，通過小品及宣傳欄、專類展覽等，使市民身心得到放松得同時，學習必要的防災知識，以備不時之需。

3 國內外研究

日本作為一個島國，位于太平洋板塊的活動頻繁區域，屬于一個多震的國家，因此它的建設走在世界的前列。同時，日本緊鄰中國，也是個人多地少的國家，所以不管是從氣候方面還是國情方面，都與中國有許多相似之處。

日本1923年發生的關東大地震，引發了嚴重的火災，致使東京將近40%的房屋燒毀，并且此次地震帶給日本民眾的是深重的傷痛，這次時間后日本民眾開始了解綠地在減少地震次生災難的避難方面發揮的巨大作用。此后幾十年，日本通過實踐，不斷提升防災綠地的重要性，并修改完善了《城市公園法實施令》這些政策性法規，將城市公園作為“緊急救災設施”的重要地位。

與日本相比，我國城市應急體系的建設起步很晚。在借鑒日本經驗的基礎上，結合我國國情，把防災避險綠地分為4類。

3.1 緊急避險綠地

這里包括城市居住區公園、街旁綠地、小區游園、居住綠地、工業綠地、公共設施用地、市政設施和倉儲綠地，這些綠地專供附近居民災害時的緊急避險，也可以作為災害來臨時的集合地，從此處轉移至固定避難所的一個過渡性質的場所。

3.2 固定避險綠地

這里的固定避險綠地指的是面積較大、容置人員較多的具有綜合性質的公園、專類公園、帶狀公園或其他綠地，在災害發生時可以搭建臨時帳篷或建筑，是災民長期避震避難以及接受集中救援的重要場地。

3.3 中心避險綠地

指具有一定規模的功能齊全的固定避震疏散場所，例如專類公園、綜合性公園等，在公園內通常設有抗震防災中心指揮機構、搶險救災的部隊營地、情報設施、直升飛機場地、重傷員運轉中心和醫療搶救中心等。

3.4 防災避險通道

包括帶狀公園、防護綠地、對外交通和道路綠地，主要功能是用于救災物資運送或作為受災民眾轉移的安全通道［7］。

4 長沙城市綠地的現狀及存在的問題

近10多年來，長沙市的城市環境包括基礎設施建設日益完善，城市面貌煥然一新，城市化水平也在逐步提高，這些進步導致的直接后果是城市建筑以及人口密度將會大大集中，一旦發生城市重大災害，城市居民的生命財產安全將遭受嚴重威脅。

4.1 防災避險綠地體系不健全，綠地總量嚴重不足

根據相關研究實踐得知，一個完善的防災避險綠地系統必須具有避難通道、緊急避險綠地、固定避險綠地、生命運輸線和中心避險綠地這幾大要素［8］。而截止目前，長沙市的防災避險綠地系統亟待完善，其中應引起重視的有防災避險綠地體系的級配模式還有城市中緊急疏散的逃離通道。

截至2007年底，從防災避險綠地總量看，長沙全市城市建成區園林綠地面積數量可觀。然而，值得注意的是，目前長沙市的大型公園都有一個共同特點，那就是山體和水體占公園內部用地的很大比重，其中岳麓山公園里山體所占面積達85%以上;烈士公園中水體面積占50%，山體約占20%;其它公園如植物園和南郊公園內山體所占比例也是非常大。

公園內山體坡度和水域用地面積均不能超過一定標準，否則其在防災避險方面不能充分發揮作用。日本多年抗震救災的經驗顯示，緊急避震減災場所中人均占地面積不低于1m2，中心或固定避震減災場所的人均占地面積不低于2m2［9］。在日本，防災公園的人均公園綠地面積的最低要求是7m2［10］，在我國，城市的人均公園綠地至少要達到6m2，才可能滿足防災避險的現實需要。

4.2 避險綠地分布不均，未達到合理的服務半徑

按照相關規定，社區周圍步行3min的距離范圍內應該設置均勻的緊急避險綠地，其綠地半徑為300～500m;步行5～10min的距離范圍內設有固定避險綠地，服務半徑是500m;而中心防災公園到社區的距離應滿足步行0.5～1h之內到達的要求，服務半徑在2～3km為最宜［11］。合理的服務半徑是災害發生時將人員安全及時疏通的必要條件。

近幾年來，城市災害的發生并不頻繁，這使得很多群眾產生了嚴重的僥幸心理，不重視綠地的建設，所以在我國的城市中心區大面積的綠地并不多見［12］。防災避險綠地雖然數量相同但是空間分布不均時，其在防災避險時發揮的功能也會存在很大差異。一般說來，綠地空間分布越均勻，其避險的能力就越大。特別是臨時性緊急避險綠地的分布，對于災害發生時有效降低人員傷亡起著關鍵性作用。

目前，長沙市無論是在固定避險綠地、緊急避險綠地還是在中心避險綠地等各個方面，其空間分布狀況均不是十分理想。例如在固定避險綠地的空間分布方面，我市城市東部城區和中心城區明顯缺乏具備避險功能的寬敞空間和比較大型的避險公園;由于其城市建設狀況和城市發展的歷史原因，人口密度最大的中心城區比起外圍城區的情況更加不容樂觀。

4.3 防災避險配套設施嚴重缺乏

中心避險綠地和固定避險綠地是災后重建的重要生活場所［13］，城市公園內配備的防災避險設施，其完善程度直接決定防災避險最終效果的發揮。目前長沙配套設施齊全的公園僅僅是少數，全市公園的目前水平與防災避險配套設施標準還相距甚遠，照這樣下去，將很難承擔起防災避險的重任。

4.4 市民防災避險意識不夠深刻

市民對于防災避險的意識還很不強，可能是由于缺乏一定的應急演練，目前長沙市絕大多數城市居民對城市綠地所具有的避難功能認識很不深刻。市民對于災害發生時往哪里逃離以及逃離路線均沒有清楚認識。

5 建議與對策

5.1 健全相關法律規范

健全我國城市避災場所規劃建設方面的法律法規，通過立法保證避災場所的面積總量以及布局的合理，由其是在城市高層建筑密集區、人口密集區、用地有限的山地城鎮，更要通過強制性手段開放空間以為避災時所用，同時建立健全城市避災體系，進一步完善避災綠地的應急救援措施，避災場所的選址還應該考慮到次生災害的影響。

5.2 以城市總體規劃作為指導

城市總體規劃包含了未來不同時間段城市人口數目及分布、不同性質用地的規模及布局。因此，防災綠地在用地布局、規劃年限、設施配置等方面應該做到與城市的總體規劃相適應，并且與城市的整體改造同步實施，如此做才能充分發揮城市綠地最大的避震減災效應。

5.3 加強綠地避難功能宣傳

城市綠地本身就具備防災減災的固有功能，不管建設綠地時是否考慮到防災避難的實際需要，綠地防災避難的潛能始終存在。為了提高市民防災避險的意識，需要在宣傳城市綠地美化城市環境、改善城市空氣功能的同時，要多向城市居民宣傳其應急避難功能，不僅如此，還應當定期進行適當的演習，以不斷提高市民的應急避難意識。

5.4 嚴格保護城市綠地，重視對原有城市綠地的改造

城市中各類綠地必須納入城市的總體規劃，建立嚴格的城市綠化“綠線”管制制度，將防災避險綠地等各類綠地列入綠線范圍，進行嚴格保護。對現有城市公園綠地進行應急避災功能綜合評估，針對評估中出現的各類問題，要對其進行適時改造，這樣不僅可以大幅度降低避難場所的用地，而且由于能夠充分利用普通公園原有的防災功能，還減少了大量的建設投資。

5.5 增加城市綠地，保證安全開敞空間的需要

目前，針對我國城市綠地率普遍不高的問題，如果大面積地占用城市綠地去滿足應急避難的要求，很可能對綠地的其他功能產生負面影響。因此對于那些綠地率低的城市，可通過擴建和新增綠地，提高城市綠地率，以維持原有的綠地覆蓋率水平，從而保證城市綠地和應急避難場所的有機結合。

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