古藺縣集體林權主體改革問題與對策探討

趙中國

(四川省古藺縣林業局，四川 古藺646500)

1 引言

集體林權改革包括主體改革和配套制度改革兩個階段，主體改革簡稱“確權頒證”，主要成果是建立起林權數據系統，打好基礎;配套制度改革是實施國家各項惠林政策，促進林農受益的基礎。古藺縣2009年基本完成了集體林權制度主體改革任務，確權頒證面積占全縣集體林的95.88%，全縣林權數據信息系統初步建立。但是，隨著配套改革的進一步深化，商品林采伐、國家生態補償等政策實施，局部地方前期工作粗糙隱藏的一些問題陸續暴露，引發糾紛，直接對林農切身利益和農村社會和諧穩定帶來不利影響。

2 存在的問題

2.1 林改政策宣傳不到位，集體林地處置不公開

有的群眾對“林改”一無所知，有的農戶對自己的林地是否已填辦林權證不知道，部分農戶對公益林商品林及各項惠林政策知之甚少。

少數地方集體林地處置沒按村民民主討論程序進行，只憑村組干部等少數人意思操作，以村組干部名義直接申請登記林權，或暗箱操作低價處置落實給親戚好友承包經營，或分攤面積時村組干部多占。

2.2 林權信息不準確，林權證權威遭遇沖擊

有的地方勘驗登記沒通知林農參加，閉門造車，登記的地點、四界、樹種、林種與現地不合，面積分攤不公正，甚至林權證遲遲不發到林農手中。每年上半年申報商品林采伐，都有農戶申請修正林權證。有的地方在征地過程中發生糾紛，新林權證基本不管用。林權證不規范問題的突出，嚴重影響了林權證的法律權威性。2011年安排兌現公益林生態補償金以來，已有幾個鄉鎮出現整村返工重新確權勘驗。

2.3 林權糾紛調處不徹底，未確權林地面積大

林權證發放以后，很多鄉鎮放松了林權糾紛調解工作，原有疑難問題繼續存在，新的問題不斷滋生，導致農戶到縣上訪，訴訟案例大為增加。

據調查統計古藺縣尚有5897.3hm2集體林地未確權辦證，占全縣應確權集體林地的4.12%，主要為鄉村林場、集體山林、世行造林大戶承包造林、整組扯皮等，已是多年未解的老大難問題。

2.4 局部地區存在私下流轉林權現象

有的地方私下流轉林地林木，甚至有向林農收購公益林地(政府明令不準私下流轉林權，政策規定公益林禁止流轉)的現象。

3 不良后果

3.1 林農利益受影響

商品林采伐政策不能正常執行，公益林生態補償金不能正常兌現，森林保險補貼政策不能細化實施到戶，受災林農索賠困難，抵押貸款、股份合作難以實現，國家造林補貼等政策難以實施。

3.2 林木采伐管理難度加大

私下流轉導致采伐管理脫節，更新工作扯皮不斷，大片皆伐林地多年丟荒。

3.3 經營者不敢大膽投資

林地未確權的，經營者不敢大膽投資培育森林資源經營林地。

3.4 林權流轉不規范

典型問題是私下轉讓。農戶私下流轉林權導致林農過早失去林地，集體林沒經資產評估也不登記過戶就轉讓給私人老板，林農合法權益受損害，甚至發現有私下協議轉讓公益林的現象，這些都埋下種種隱患。

3.5 農村不穩定因素增加

林權糾紛已成為影響農村社會和諧穩定的主要因素，給當地政府也帶來壓力。

4 原因分析

4.1 思想認識不到位

一些鄉鎮領導對于集體林權改革的重要性和復雜性認識重視不夠，有的鄉鎮至今還在用“宜粗不宜細，擱平為原則，睡著娃兒莫弄醒”的思想領導林改工作。有的鄉鎮領導認為縣領導沒有連續追蹤督查就不重要。部分鄉鎮和村組干部擔心群眾了解林改政策后權利意識增強，增大了工作阻力，采取保守策略，有的地方根本沒召開過群眾會議。

有的基層干部片面追求進度，省略重要程序，導致勘界成果質量粗糙。

4.2 人員隊伍不穩定

林改期間，不少鄉鎮分管領導頻繁變化，很多鄉鎮的林權數據錄入工作經歷過多人參與，最終數據不全。有的村請人代勞，又沒把熟悉本地情況的人員用上，純粹以完成任務為目標。

4.3 群眾參與不充分

由于宣傳不夠和外出務工戶較多等原因，農戶在林改工作中參與不充分，有的持無所謂態度，不擔心林地會被他人拿走;大多數農戶對面積分攤多少不關注。林權公示不看，林權證領回也不看。直到牽涉經濟利益時才重視起來。

4.4 糾紛調處不主動

調查處理林權糾紛是很復雜的工作，耗時費力費神，有的爭議方強勢、態度過激，當事人對處理決定不服申請復議直至訴訟程序三年五載的也要爭下去，很多鄉鎮政府擔心下處理決定后要當被告而遲遲不愿做出處理結論。

4.5 工作經費不保障

林權改革勘驗操作主要靠村組干部完成，而村組干部和業務人員工作量大、報酬低、被逼干、不愿干，鄉鎮安排給村組的工作經費少，有時甚至只表態不兌現，村組干部不信任。

5 對策與建議

5.1 加強領導，保障經費

縣委政府借實施天保工程二期全縣兌現公益林生態補償金之有利時機，把集體林權主體改革“回頭看整改”作為2012年一項大的“民生工程”來抓，作為檢驗新一屆鄉鎮政府執政為民態度和執行能力的一大題目，建立鄉鎮長書記“一把手述職”機制和獎懲機制，列入目標考核，層層落實責任制，縣領導通過會議強調和下鄉采訪群眾等多種方式加強督查，縣財政安排工作經費做有力保障，特別要將村組干部等操作者層的工作報酬安排保障到位。

5.2 廣泛宣傳，動員到位

通過電視公開宣傳林改確權政策和各項配套惠林政策，發動廣大群眾從關心自身利益的態度積極參與“回頭看”核實整改。公布縣林改辦和各鄉鎮林改辦電話號碼，接受群眾咨詢。

5.3 注重培訓，跟蹤指導

由縣林改辦精心組織對鄉鎮分管領導、業務骨干、林業站人員、村組操作人員的業務培訓會，將“回頭看整改”所需掌握的林業政策、操作技術、糾紛調處技巧等項業務知識培訓到位(特別是鄉鎮政府和村兩委換屆以來，多數分管領導和村干部屬新接手林改工作，尤為急需)。各鄉鎮要確定1名業務骨干專人保持與縣林改辦聯絡，接受其跟蹤指導。

5.4 強化監督，陽光操作

村組干部如何操作是集體林權主體改革及本次“回頭看整改”成功的最關鍵環節，全面核實林權數據，工作量大，會牽出一些麻煩需要面對和處理。現任村組干部中很多是林改時的主要操作者，本次又要通過他們去組織整改修正前期錯亂和解決遺留問題，多種糾結心態特別值得關注:有耗盡心力談到“林改”色變的，有嫌辛苦麻煩試圖繼續敷衍的，有自身存在問題放不下面子的，有沒兌現前期工作經費情緒抵觸的，有既得利益遭受沖擊不甘心的，必然要經歷一個思想大轉彎的過程。

縣鄉紀檢公布監督電話，加強對“回頭看整改”和生態補償金兌現全過程的檢查監督，督查各級工作人員不良工作作風，查處違規操作和侵占群眾利益的行為，為整改工作保駕護航。

5.5 全面核實，切實整改

(1)將全縣已確權頒證林權數據以生產組(社)為單位輸出表格，公示到組、核實到戶、修正到每個地塊每項信息。凡有差錯的，通過核實修正申請表收集回來。

(2)為保證真正將林權信息與林農見面，核實表經農戶本人簽字、填寫農戶電話號碼備查，組長簽字蓋章、包組村干部簽字、村委會蓋章、林業站人員就樹種林種修正核實簽字、鄉鎮分管領導審核、鄉鎮政府蓋章等程序審核把關后上報縣林改辦修正。

(3)凡核實需要修正的林權證，登記收集修正換證。

(4)本次核實整改過程中，本著有錯必糾的原則，務求實在，確保林權數據準確可靠。錯亂較多的組，應直接重新確權勘驗。

(5)扎實開展林權糾紛調處大突擊，及時化解前期遺留問題，落實確權頒證，妥善處理整改中暴露的新問題。

(6)經全面核實整改確認的林權數據作為今后分類經營(兌現公益林生態補償金和商品林采伐流轉等)的依據。

［1］四川省林業廳.四川省集體林權制度改革文件資料匯編［R］.成都:四川省林業廳，2009.

［2］財政部，國家林業局.關于印發中央財政森林生態效益補償基金管理辦法的通知［R］.北京:財政部，國家林業局，2009.

［3］國家林業局.關于進一步加強林地確權登記發證工作的通知［R］.北京:國家林業局，2012.

［4］四川省林業廳.關于加強集體林權制度改革工作的通知［R］.成都:四川省林業廳，2012.

［5］四川省林業勘察設計研究院.古藺縣天然林資源保護工程二期實施方案［R］.成都:四川省林業勘察設計研究院，2011.

［6］王 玲.四川集體林權流轉及對策［J］.四川林業科技，2010(4):86～89.