試論煤炭企業的住房建設與制度改革

劉海軍

（兗州煤業股份有限公司 山東 鄒城 273500）

1 煤炭企業的特殊性

1.1 國內煤炭企業多是計劃經濟時期開工建設的，為我國的經濟建設作出了巨大貢獻。 但隨著市場經濟的發展，有些煤礦由于資源日漸枯竭而面臨衰亡，礦區居住人口多為低收入群體，老年人口多，下崗職工多，面臨轉移，分流。

1.2 城企功能混同。由于我國煤炭企業建設多興起于工業化初期，加之企業性質特殊和交通不便，煤炭企業辦社會現象極為普遍，久而久之，便在煤炭企業和屬地城市間形成了兩個對立的城市功能主體。

1.3 煤炭產業的生命周期嚴格地受煤炭資源儲量的限制。隨著煤炭資源儲量和開采量的日漸減少， 開采成本的不斷上升，煤炭產業必然經歷一個由盛轉衰的發展歷程，一旦煤炭資源枯竭，煤礦就會因失去生長點而終止生命。

1.4 煤礦的開發能夠引起城鎮的發生與發展，但由于各個煤礦的建設規模與總體布局、煤礦所在地的地理條件與經濟基礎以及距原有城市的遠近等都有很大的區別，礦區之間相互聯系不便，管理不便，基礎設施投資分散，各區公共設施和社會設施各自獨立，而且造成重復建設，規模效益無法發揮。

2 煤炭企業住房改革與現狀

2.1 煤炭企業住房制度改革步調不一。 1998 年，國務院發布實施了《國務院關于進一步深化住房制度改革，加快住房建設的通知》。 提出了以停止住房實物分配、逐步實行住房分配貨幣化為核心，配套改革住房建設、供應、金融辦法，發展住房交易市場，加快住房建設的改革目標。 《通知》的基本原則是堅持在國家統一政策目標指導下，地方分別決策，因地制宜，量力而行；堅持國家、單位和個人合理負擔；堅持“新房新制度、老房老辦法”，平穩過渡，綜合配套，稱之為“漸進改革”。 此時，實踐中還有種不同思路，被稱為“全面改革”的思路，主張公房的租、售、補嚴格由社會統籌，全面改革、一步到位。 兩種思路造就了兩種不通的改革局面，改革步伐也快慢不一。 又因煤炭部的撤銷，煤炭企業屬地管理，住房政策也由原煤炭系統劃歸屬地管理，但由于各地城市發展水平高低不一，煤炭企業住房制度改革相關政策延續很難與地方房改政策銜接，有的煤炭企業住房制度改革滯后，執行屬地政策就需要跨越性改革；有的煤炭企業住房制度改革超前，執行屬地政策就需要停滯等候。

2.2 煤炭企業職工住房現狀不容樂觀。煤炭企業是資源類企業，煤炭是不可再生的資源，建井早，而且建設時間長，生產周期長，勞動強度相對較大，一些老礦區的生產區和生活區沒有分離，職工住房多為福利房，建筑年限長，面積小，設施陳舊，周邊基礎設施不完善，煤炭企業職工住房狀況整體不好。 主要有一下幾個方面：其一，煤炭企業生活區布局分散，因諸多礦井分散在荒野和山村，考慮到下井職工勞動強度較大，為保障職工休息，生活區依傍而建，交通不便利、基礎設施配套不齊全、治安和消防隱患大、環境衛生臟、亂、差。 其二， 隨著房地產市場的快速發展和住房保障政策的調整，條件較好的單位，房改之前職工的住房基本上都達標，基本不需要通過貨幣補貼解決“遺留問題”。 而條件不好的單位，職工住房標準低，需要解決的量大，但補貼資金又十分緊張，補貼工作進展緩慢，職工購買商品房困難，這工情況在煤炭行業中大量存在。 其三，煤炭企業，尤其是老礦區存在著大量的棚戶區（危舊房、筒子樓、平房等），煤炭企業棚戶區基本上是我國工業化、城鎮化初期形成的住宅區，且均為建筑密度大、使用年限久、房屋簡陋破舊質量差、人均建筑面積小的不成套住房，用水、供暖、衛生設施不完備，周邊環境惡劣。 總之，煤炭企業執行職工住房貨幣化之后，隨著企業發展、職工人數的增加和生活需求的提高，企業住房明顯無法解決職工住房困難和滿足職工日益提高的生活需求以及新增職工對住房的需求。

3 關于煤炭企業住房建設和住房制度改革的建議

3.1 多渠道加快住房建設，加快解決職工住房問題。 一是允許煤炭企業在自有閑置土地上集資建房，所建住房原則上按建造成本價向本單位職工出售。 二是加大煤炭企業和屬地政府合作住房建設， 按照住房建設成本向職工收取建房費用，解決煤炭企業職工住房問題，企業利用自用土地集資建房和與政府合作建房， 當地人民政府應當給予優惠政策的支持。三是加快推進棚戶區改造步伐，通過改造棚戶區，不僅使棚戶區居民的居住條件得到了改善，而且促進了存量土地的有效利用，使一些臟、亂、差的死角得到了治理，使城市供電、供排水、道路交通等設施實現了集約化改造，這是當前解決煤炭企業職工住房困難的一項重要舉措。 四是積極發展煤炭企業公共租賃住房建設，煤炭企業多距離城區較遠的獨立工礦區，應該在自有閑置土地上建設公共租賃住房，統一配套設施，實現公共租賃住房統一規劃、統一建設、統一管理、統一標準和統一分配準入政策。

3.2 地方政府必須給予政策支持。 國家再好的政策，煤炭企業再好的論證，實際操作起來也必須要有屬地政府的政策支持。 由于全國各地房地產政策有所差異，對于企業開展集資合作建房、公共租賃房建設、棚戶區改造等等解決職工住房問題的各種行為， 屬地政府政策支持的詳盡措施也不盡相同。 尤如土地政策方面比較突出，盡管國家出臺了相關政策，但各地給予集資建房、公共租賃房以及棚戶區改造等關于土地收儲、置換、出讓等優惠政策也不相同，解決不好的最終結果就是成本增加，職工負擔增加，這與國家改善民生的宗旨相悖。 因此，對于以上煤炭企業惠及民生的住房建設，屬地政府要加大各種規費和土地供應政策的支持力度，最大限度的讓利于民。 不能政出多門，政令不通。

3.3 將生產區和生活區分離。 對煤炭企業下屬規模不大，單位效益不好，發展后勁不足，且地理位置偏遠，基礎設施功能不全的礦區，屬地政府應注重城市發展戰略，給予土地置換，重新規劃。 這既是改善企業職工生活和居住環境的迫切要求，又是提示城市形象，加快城市發展內在要求。 而隨著城市交通、通訊的現代化，生產區和生活區保持一定的通勤距離是可行的。 根據礦區礦點的自然分布特點，調整礦區城鎮布局，將中心城市和礦山城鎮群的發展相結合，可以采取條帶狀、組團式等空間布局形態，是城市發展、企業發展和職工生活三方共贏的舉措。

3.4 加快公有住房出售和住房制度改革。加快公有住房向職工出售和辦理權屬登記發證的步伐，盡早解決存在問題住戶的確權登記。 根據補貼資金需求和財力可能，加大住房補貼資金籌集力度，切實推動住房補貼發放工作。 搞活住房二級市場，鼓勵居民換購住房，以改善和職工住房條件，滿足職工日益提高的生活需求。

3.5 加快物業管理等相關配套服務改革。 住房建設、管理社會化是建立現代企業制度的要求，是住房制度改革的目標之一。 企業應積極改革現行的福利型住房維修、管理模式，通過資產分離或委托管理等方式，把住房管理服務從企業經營中分離出去，加快建立起社會化、專業化、市場化的物業管理體制，煤炭企業盡快向屬地移交企業辦社會職能，真正做到物業管理社會化，專業化，市場化運作。