城市土地集約利用評價若干問題的思考

張 勇，阮履云

(1.貴州省畢節市國土資源局七星關區分局，貴州 畢節551700;2.貴州省畢節市七星關區

人民政府辦公室，貴州畢節551700;3.貴州省畢節市七星關區發展和改革局，貴州 畢節551700)

1 引言

自1999年提出土地集約利用的概念以來，全國各地科研院校、專家學者就對土地集約利用的課題進行了大量的探討，從土地集約的概念、內涵、內容、評價模式等多方面分析土地集約利用的問題。目前，我國正處于經濟快速增長、城市化進程加速發展、城鎮規模迅速擴張以及建設用地需求不斷上升的階段，很多地方受到利益的驅動，不斷進行土地的粗放性開發，導致土地資源相對緊張但又存在浪費嚴重的現象［1］。

隨著社會的發展，特別是當前人地矛盾的加劇，土地資源的重要性愈發明顯，因此走一條土地集約利用的道路迫在眉睫。無論從土地資源的利用與保護，還是從國家發展的戰略高度，都決定中國只能走土地集約利用的道路。

2 城市土地集約利用的內涵

“土地集約利用”的概念最早產生于農業領域，主要是用來探究土地產出的問題，后來被學者借鑒到城鎮建設的領域，出現了“城市土地集約利用”的概念。比較農業領域的土地集約利用，城市土地集約利用的范圍和內涵寬廣的多。對于城市土地集約利用的概念，很多的學者都做過闡釋和概括。有的學者從土地投入的角度看待這個問題，主要是借鑒古典農業領域的土地集約利用理論，認為城市土地集約利用就是通過增加投入，以獲得更多的產出;有的學者則主要從土地利用結構、布局的角度看待問題［2］;還有一些學者認為，土地集約利用不僅僅是投入產出、結構布局的問題，還應該包括土地的生態環境的問題，強調從土地利用的可持續性等方面看待土地的集約利用的問題［3］。

綜合前人的研究，可以看出土地集約利用應該包含以下幾點最基本的信息:結構與布局、投入與產出、生態環境、可持續性，包括用系統理論去分析土地集約利用的問題;土地利用不僅僅是產出效果的最大化，還應包含布局的最優化、最適當的投入、有效的生態配置及持續的利用方式;土地集約利用要考慮時間維和空間維，不同的時間節點、區域，對土地集約利用的要求不一樣;城市土地集約利用要與以人為本的原則聯系起來，將城市的發展與人居的舒適度和諧統一。

因此，城市土地集約利用是一個動態的、相對的概念，是指現期或可預見的社會經濟及技術發展條件下，在城市所能利用的土地上，通過優化土地利用結構布局，增加土地利用投入，加大土地利用程度，提高土地利用效率，從而促進社會、經濟和生態和諧統一的可持續城市土地利用方式。

3 評價指標體系構建的思考

基于土地集約利用內涵的復雜性，目前專家學者在構建評價指標時基本上都是采用多層次結構樹的模型。關于指標體系的構建，大體上區域相同，主要是構建角度的問題。構建的角度是指構建指標體系從不同方面入手，關注的重點不同，理解的程度不同，構建的方向就不一致。比如有的人在構建指標體系的時候側重于經濟因素，重點全部放在土地利用的投入產出等方面，忽略了土地利用的結構合理性、生態效益、可持續性的方面的內容。其實，不管從什么角度構建，不管側重點在那里，筆者認為構建指標體系的基本出發點有兩條:一是深刻理解土地集約利用的內涵，二是緊密聯系實際。這兩條也可以理解為既要全面系統，又要重點突出。深刻理解土地集約利用的內涵就是要把土地集約利用的內涵理解透徹，要求全面具體，盡可能涵蓋土地集約利用的每一個方面，綜合性強;緊密聯系實際就是根據區域的特點，要求突出重點。我國地域廣闊，區域條件與城市發展水平千差萬別，評價指標體系的設計應該因地制宜，具體情況具體分析。指標體系的構建要求全面系統，但也要求突出重點，可操作性強。

因此，全面地理解土地集約利用的內涵才是構建指標體系的基石。構建指標體系應主要從以下幾個方面入手:一是反映結構和布局合理性的指標因子，如城市各地類的比重、在城市的分布均值度等;二是反映土地投入強度的指標因子，如地均從業人數、地均資產投入額等;三是反映土地利用強度的指標因子，如容積率、建筑密度、土地利用率等;四是反映土地產出效率的指標，如地均GDP;五是反映土地利用生態效益的指標，如城市綠化覆蓋率、三廢排放處理率、居民生活舒適度;六是反映土地利用可持續性水平的指標，如城市綠化覆蓋率、GDP與建設用地增長彈性、人口與建設用地增長彈性等。在此基礎上，可以有側重點的選擇，或者用指標權重去調整，這樣才達到了評價的效果。

4 土地集約利用理想值確定的思考

土地集約利用評價指標理想值又稱為標準值、合理值或適宜值。合理是相對的概念，理想值也應該是一個彈性的概念。通過前面對于城市土地集約利用內涵的分析，可以理解理想值與城市建設的很多方面息息相關。比如:城市發展階段(主要是指經濟發展水平)、城市發展定位、時間節點等等，包括人的審美觀點都可能對合理值的確定產生影響，這些主客觀因素的存在導致理想值的取定很困難［4］。

理想值的確定是評價極其重要的一環，判定標準的選擇直接影響評價結果的高低，而且這個判定標準特別易于受到評價者主觀思維的限制，如知識結構、個人喜好，同時還受到客觀條件的限制，如參考數據的完備性、準確性。因此，指標理想值極易出現過高或過低的問題。指標合理值確定的過高，現實發展水平與本階段的理想狀態相差太遠，評價結果偏低;反之亦然，都不能反映真實的情況。因此，理想值確定的適當與否對于土地集約利用評價甚為關鍵。

(1)因地制宜的原則。不管理想值如何取值，都應該貼合實際。盡量參考國家及各省份地區制定的相關技術標準，同時結合該城市土地利用總體規劃、城市發展總體規劃。

(2)不絕對的原則。一是指理想值的參考數據不是絕對的越多越好，要注意剔除粗差，盡量用有效數據測算絕對值;二是指理想值不是絕對的越高(或越低)越好，不能絕對的用極值代表理想值。如土地利用率，從土地利用的角度，極值100%最好，但是從土地利用可持續的角度，利用率100%最差。

(3)理想值原則上不應小于現狀值，應該保留足夠的彈性空間［5］。

但是，目前在土地集約利用評價中經常出現為了追求土地集約利用評價等級高而隨意設定理想值的情況，對于同一個區域，不同的評價機構得出的結果大相徑庭。其實土地集約利用就如一枚硬幣的正反面，從最終的角度，肯定是集約度越高越好;但從發展的角度，肯定是有適量的空間好。所以，本文認為，集約評價可以理解為現階段的適宜性評價，不能絕對地看結果的高低。

同時，需要指出的是，隨著城市發展和社會經濟的進步，城市土地集約利用的標準和主要影響因素會不斷發生變化。因此，本文認為在設定評價指標理想值的時候，還要把握以下的原則:城市土地集約利用是動態的概念，具有階段性和時間性。理想值設定不能生硬，要因時而動，合理調整。土地集約利用情況具有地域性，理想值的確定也具有地域性，不能用相同的標準去要求不同發展階段、不同發展水平、不同地理區域的城市。理想值的設定主要要考慮因地制宜的原則，不同的條件明確不同的理想值［6，7］。

5 評價方法的思考

當前，關于土地集約利用評價的方法主要有:模糊綜合評判法、加權平均法、層次分析法、多因素綜合評判法、人工神經網絡方法、基于可拓學原理的評價方法等。這些方法各有優缺點，本文認為，方法不是主要的因素，不管采用那種評價方法，一定要和已有的基礎數據相結合，要根據數據情況選擇合理的評價方法。從某種角度看，最好能選取兩種以上的評價方法，進行結果的驗證與校正。

6 結語

(1)指標體系的構建既是城市土地集約利用評價的第一步，也是最關鍵的一步。指標體系的構建應在充分理解土地集約利用內涵的基礎上結合區域實際作出的選則，既要全面系統，又要重點突出。對于不同的區域，指標體系的設置建議可以設定強制因子、選擇因子、強制因子的設置主要考慮評價結果橫向的比較。

(2)為了便于評價結果的可比較性，建議全國或省按照“自下而上和自上而下”相結合的原則在省域范圍內分區域給定相關的評價指標理想值的參考值［8］。各地區可以結合本地的發展規劃，在實際的評價過程中采用“參考值+修訂值”的辦法確定該次評價的指標理想值。

［1］洪增林，薛惠鋒.城市土地集約利用潛力評價指標體系［J］.地球科學與環境學報，2006(3):177～179.

［2］于春艷.城市土地集約利用探討［J］.安徽農業科學，2005(7):39～41.

［3］李效順，郭忠興.節約與集約用地的經濟學思考［J］.廣東土地科學，2007(1):27～29.

［4］鄭澤慶，黃賢金.我國城市土地集約利用評價研究綜述［J］.山東師范大學學報，2008(23):93～95.

［5］國土資源部.開發區土地集約利用評價規程(試行)［R］.北京:國土資源部，2008.

［6］廖平凡，楊小雄.基于理想值法的開發區土地集約利用評價研究［J］.安徽農業科學，2009，37(30):264 ～267.

［7］李志偉，趙魯燕，田 力等.基于RS技術進行城市土地集約利用潛力評價——以石家莊市為例［J］.河北省科學院學報，2006，23(1):77～80.

［8］李 翔，靳相木.開發區土地集約利用評價中的指標理想值［J］.社會科學研究，2009(5):17 ～18.