國有森林資源經營管理改革探討

譚又銘

（四川省德昌縣林業局，四川 德昌 615500）

1 引言

我國的國有森林資源豐富，主要分布在東北、西北和西南地區，據第七次全國森林資源普查，國有林地面積12131 .58萬hm2，占全國林地總面積的39.94%；其中有林地面積7246 .77萬hm2，占全國有林地面積的39.95%；國有森林蓄積量878812 .35萬m3，占全國森林蓄積總量的65.77%。國有森林資源不僅是我國大江大河的重要水源涵養林，又是農牧業生產的重要生態屏障，在涵養水源、保持水土、防澇減旱、改善生態環境和促進農業及國民經濟發展中具有重要作用。同時國有森林資源還在國民經濟建設中發揮著其他行業不可取代的作用，國有森林資源在我國國民經濟和社會發展中具有重要特殊地位。

2 存在的問題

（1）法律制度存在不同程度的缺陷。國有森林資源資產所有權、監督管理權及經營權實質仍未分開；在森林資源經營上由于所有權與經營權不清，導致在實際管理中權責不明；森林資源采伐制度的限額編制依據、憑證采伐制度也在實踐中面臨困境；野生動植物資源管理法律制度、病蟲害防治管理法律制度及林業種子資源管理法律制度等也存在不同程度的缺陷。

（2）經營管理主體主要是森工企業和國有林場，無論森工企業還是國有林場，迄今為止都是同時擔負著盈利與保護雙重任務的經營機構。因此在進行生態建設工作時，往往從自身利益而不是生態效果出發，應該保護的未做到有效保護。

（3）經營管理主體在國有森林資源經營管理體制方面，還存在著部分國有林區行政、企業、事業混為一體的體制，承擔著管理與使用的雙重職能，當生態保護與自身經濟利益發生沖突時，很容易傾向于自身經濟利益的最大化，導致國有森林資源經營管理的監管如同虛設。

（4）國有森林資源的經營管理主體創新意識不強，鼓勵創新制度激勵機制嚴重不足，國有林區林業生產過程中嚴重缺乏創新思想，未充分發揮出國有林地的生產潛力，嚴重影響了森林資源生態、社會、經濟效益的充分發揮。

（5）國有森林資源的產權不清、權責不明，經營過程中管理機構重疊繁多，行政干預多，人為地為國有森林資源經營管理設置了極大障礙，造成國有林區企業經營自主性差、運行機制不暢、經營管理效益低下、企業競爭力弱等一系列問題。

（6）長期以來受計劃經濟影響，在國有森林資源資產管理運營方面森林資源一直都只作為一種資源而不是資產進行管理，為社會無償使用。現行國有森林管理體制，仍是政資、政企合一體制，導致森林資源資產管理缺乏有效監督，現行的森林資源管理方式，很難公正行使國家資源監督職責。

（7）國有森林資源為國家所有，國家林業局對國家重點林區實施行政監督管理，而市場行為主體——各國有森林資源的經營管理主體，又分別隸屬于省（自治區）、市（區）、縣人民政府，由政府部門行使具體管理權，國有森林、林木、林地等資產產權虛置，造成當前國有林區“國家要森林資源保護生態環境，地方政府要效益，森工企業要生存，要保社會穩定”的不和諧局面。

以上問題嚴重制約了對國有森林資源的經營管理及國有林業的發展，需進一步完善國有森林資源管體制。

3 改革的指導思想、原則和對策

3.1 改革的指導思想

堅持以科學發展觀為統領，以人為本，建立政、企、事分開，權、責、利相統一，管資產和管人管事相結合的國有森林資源統一管理體制，全面實施以生態建設為主的林業發展戰略，努力構建生產發展、生活富裕、生態良好的和諧林區。

3.2 改革的原則

應遵循“國家所有、強化監管、產權明晰、責權明確、資企分開、委托經營”的原則；堅持依法明晰產權，明晰產權主體，做到責權利相統一，管資產和管人、管事相結合；堅持實行資企分開、社企分開，實行資源所有權與經營權、資源管理主體與利用主體、社會管理與企業經營相分離；堅持總體設計、系統推進，先行試點、分步實施；堅持統一領導，分類指導，依法治林，科學管理，正確處理好改革、穩定與發展的關系。

3.3 改革的對策

（1）進一步完善法律保障體系。建立并完善國有林區森林資源管理的法律法規，是建立循環經濟的基礎，從而實現國有森林資源永續利用和可持續發展的根本保障措施，有利于更加科學、規范地經營管理國有森林資源，有利保護實現國有森林資源利用的獨特空間，提高國有森林資源的綜合價值。

（2）加速推進體制改革。①加快推進政府與企業職能分離，改善國有森林資源資產運行環境。②繼續實行森林資源歸國家所有，由各級人民政府國有林管理機構代表國家行使、履行出資人職責，享有所有者權益，形成利益、義務和責任相統一，管資產、管人、管事相結合，從根本上解決國有森林資產所有權虛化問題的管理新體制。③建立國有森林資源管理所有者、管理者、經營者“三權分離”的制衡機制。國有森林資源經營者成為完全市場主體，與國有森林資源管理機構建立市場化契約關系，不再承擔行政管理等社會職能。④完善保障制度，加速現有國有森林資源經營單位轉型改制。

（3）國有森林資源管理制度改革必須適應社會主義市場經濟體制要求，對森林資源經營管理進行資產化改革，實行森林資源資產有償使用。通過改革，充分發揮市場配置資源的功能，使國有森林資源按資產運營方式運作。國有森林資源資產運營改革要跳出林業和林業資源的框框，應讓區域經濟、資源、環境協調發展，要在生態、社會、經濟效益統一，促進林業、社會可持續發展前提下進行。國有林區森林資源資產經營改革的趨向是市場化，把創新的重點和主攻方向放在解決國有林區森林資源再生產良性循環方面，從解決森林資源消耗失控問題著眼，從解決企業經濟負擔過重的問題著手，徹底改革長期以來林業生產力發展的僵化模式。

（4）改革重點是解決好當前國有森林資源資產運營體制中的突出矛盾，探索性、創新性地構建科學有效的國有森林資源“三權分離”的管理新體制。①按照資產運營的目的分別建立國有森林資源非競爭性資產和競爭性資產管理體系，非競爭性國有森林資源資產由各級林業主管部門管理；對競爭性森林資源資產建立國家林業行政主管部門、國有森林資源經營機構、林業企業“三權分離”管理體制，資產運營采用企業化管理。②強化國有森林資源資產運營的監督管理，實行內部加外部再加稽查的監督體系，該監督體系是由企業所有者、專門監督部門、社會監督等組成的網絡型監督體系，對國家森林資源保全增值、國有資產運營安全、防止國有資產流失、建立有效的國有森林資源資產保護約束機制有積極的作用。③加強國有森林資源管理的市場化趨向理論方面的研究與創新，為國有森林資源資產運營改革提供科學、可行、堅實的理論基礎和依據。④國有森林資源資產運營既要遵循一般資產運營注重自然屬性的規律，又要突出國有森林資源資產自身的規律，即森林資產重要的社會屬性，以及經濟屬性相對低于社會屬性的特點，將國有森林資源資產運營分為競爭性和非競爭性資產，提高國有森林資源的安全性及保值增值效率。⑤科學細致地分析國有森林資源的資產價值、價值形成、價值量及價值補償，探索國有森林資產運營市場化趨向，研究國有森林資源分類經營走上市場改革的必然性。⑥研究國有森林資源資產的運營主體、客體環境，構建新時期國有森林資源資產“三權分離”相互制衡的新的管理體制，解決新體制組成及運營中可能出現的新問題。⑦改革國有森林資產產權制度，促進企業改制，發展股份制等制度改革。⑧研究和完善林區市場化運營制度框架構建，改革現行國有林區森林資源管理體制中價格、稅費、林地流轉、融資渠道、科技創新、制度保障中的不足，為國有森林資源資產實施市場化運營創造良好的條件。⑨以市場和社會需求為導向，以效益為中心，努力適應市場經濟改革的需求，使國有林區按社會發展規律去建設，盡快完成國有森林資源由資源經濟到產品經濟再到商品經濟，單一經濟向多元經濟的徹底轉變，使國有林區尤其是重點國有林區森工企業真正成為充滿經濟活力的市場主體，盡快實現國有林區森林資源的可持續發展。

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