試論城市社區建設中的政府職能轉變

扎吾麗木·阿合贊別克

（新疆大學政治與公共管理學院 新疆 烏魯木齊 830046）

城市社區就是在一定城市地域范圍內，發生特定的社會關系，形成特定的生活方式和文化心理,并具有成員歸屬感的人群所組成的相對獨立、相對穩定的社會實體，是一種新型的城市社會組織管理方式。城市社區是社會秩序調整與重構的一種新型的社會組織管理方式才是目前城市社區建設應該關注的本質特性①。城市社區建設需要需要社區加強自治意識、加強社區居民的參與意識、需要各種社會組織的參與同時更需要政府職能的轉變去適應社區建設。

1 我國政府在城市社區建設中的職能定位

當前，要在城市發展基層民主，保障城市人民享有更多更切實的民主權利，必須加強城市社區建設。而在社區建設中政府都是處在主導地位的，所以有必要對政府在社區建設中的職能做出界定。

1.1 規劃政策指導

政府作為社區建設的發起者，要加強對于社區建設的理論和政策的指導。政府推動社區建設的重要目的，就是引導人們管理自己的事情。政府為實現這個目的就應該首先要制定法律，用法律來規范居民的活動，實現有序的政治參與。其次是制定政策。如為促使非營利組織的社區參與，可以為其提供減免稅收或各種便利等優惠政策。

1.2 推動社區自治

1954年制定的《城市居民委員會組織條列》提出：“在市轄區，不設區的市的人民委員會或者它的派出機關的指導下，可以按照居住地區成立居民委員會，居民委員會是群眾自治性的居民組織。”

而從20世紀90年代以后，國家為推進社區自治，出臺文件要求各級政府改變職能，“各級政府要進一步推進管理方式和手段的創新，實行權力下放，重心下移，促進管理職能由微觀管理向宏觀管理，由行政指令向具體指導，由單一下派任務向積極扶持方式轉變”。但是政府不能把政務隨意推卸給社區，這樣會影響社區，因為事務過多而自主處理社區事務的職能。所以為防止居委會承擔過多政務，文件規定“街道辦事處和政府基層行政管理部門要建立明確的工作責任制，凡屬于街道辦事處及政府職能部門自身應當做好工作，不由社區承擔；凡需要社區承擔或參與的任務，按照責權利一致的原則，實行權隨責走，費隨事轉。”

1.3 動員社區參與

社區建設的最重要的原則就是社區內的居民和單位自愿的參與社區的治理，讓社區居民和單位自決的處理自己的事情。社區居民的參與程度是社區治理成功與否的重要標志。

就目前我國的城市社區發展來看，社區居民的公民意識與社區參與狀況欠佳，宏觀來看，有兩方面的局限：一是社區居民本身的參與意愿較弱、參與積極性不高，這主要源于對社區的認同感與歸屬感不強，對自我公民身份的認知程度偏低；二是城市社區的管理理念、治理方式等存在弊端，尚未給公民意識的培養提高提供良好的平臺②。這個時候政府作為社區建設的發起者要運用大眾傳播媒介等多種手段宣傳社區建設的重要意義和基本知識，營造有利于社區建設和發展的輿論氛圍，城市各級政府通過組織社區文體活動、社區知識競賽、社區標識征集、社區義務服務等多種活動，培養和提高社區居民、企事業單位、社會團體和機關對社區建設的責任意識和參與意識,提高現代社區意識,倡導他們參加社會公益活動,參與社區的管理,形成社區居民共建溫馨家園的良好環境。

2 我國城市社區建設現狀

新中國成立后，中國共產黨在城市管理中廢除了國民黨時期的保甲制度。1954年12月31日全國人大常委會頒布了《城市居民委員會組織條例》，在全國各個城市普遍建立居民委員會。這是城市社區自治制度產生的最初源頭。1982年，城市居民委員會制度首次寫入中國憲法，《中華人民共和國憲法》第111條確認:城市居委會是 “基層群眾性自治組織”。2000年11月19日，中共中央辦公廳、國務院辦公廳關于轉發《民政部關于在全國推進城市社區建設的意見》的通知，即中辦發[2000]23號文件，明確提出社區建設的指導思想是:“改革城市基層管理體制，強化社區功能，鞏固黨在城市工作的組織基礎和群眾基礎，加強城市基層政權和群眾性自治組織建設，提高人民群眾的生活質量和文明程度，擴大基層民主，密切黨群關系,維護社會政治穩定，促進城市經濟和社會的協調發展。”我國城市基層管理體制進入全面轉型時期。這是指導當前城市社區自治的準法律文件。③2007年底城市有8萬多個社區居委會，89%的城市社區建立了居民代表大會。社區服務的服務領域變得寬廣，服務職責也更為全面，從最基本的社會保障到高層次的社會化服務，幾乎無所不包。

3 目前，我國城市社區建設中政府職能失范

在中國，社區建設的社區自主性發展根本上取決于國家治理模式的合理轉變，在我國，社區發育是在改革開放以后國家和社會大分離后出現的。社區建設“一般都是由政府發起，政府規劃或參與規劃，并由政府直接推動的”。政府在社區建設中不僅給社區提供外部環境，還在其他方面如提供優惠政策、費用來源等發揮著一定的正面效應。所以在我國社區建設中政府是最有權威的。但是也是這個權威，又如政府管得過多管得過死使本應自治的社區很多時候變成了 “行政化的組織”。在社區建設中政府很多時候參與了一些應該屬于社區自主處理的事，不該管的事管，管不好也管不了的現象嚴重。

3.1 政社不分

政社不分已經成了政府在社區建設中的頑疾。社區本是為政府減輕社會管理負擔以及實現居民自治而建立的，但在實際過程中政府還是過多的插手社區事務，未能明顯體現出減輕政府的社會管理負擔的初衷。最主要表現是行政權過分干預社區居委會事務。使居委會喪失自主性，成為政府機構的附屬。政社不分還帶出其他社區建設的一系列弊病。如由于政社不分，社區失去了自主性，使居民認為社區管理是政府的事，（社區是一級政府機關或是由政府直接管理）政府怎么說，社區就怎么做，社區管理與自己無關。使居民很難產生歸屬感，因此缺乏歸屬感從而導致參與意識的薄弱。這些都違背了居民委員會是群眾性的自治組織，而非國家的行政機關的建設理念。也違反了政府與居民委員會之間只有工作上的指導與被指導，協助與被協助的原則。

3.2 政府部門缺乏對第三部門的培育

政府已經習慣于計劃時代的傳統做法，什么都想管。政府在社區建設中應該對非政府的社會中介服務機構，專業化的社會工作機構等第三部門進行培育。當前雖然第三部門在提供志愿服務，增強社區自治領域取得了很大的成績，但第三部門提供的服務的質量和數量還是不夠的，造成這一現象的主要原因是政府對第三部門管的過嚴、過多，而缺乏培育、扶持。

3.3 政府的供給不足

城市社區建設中政府所具有的權威和資源決定了政府在社區建設中不可替代的地位。社區治理是政府充分提供資源的前提下達到目的的。但目前政府在社區建設中資源的調動與供給方面呈現出投入不足，產出低下態勢，表現為：一，政策資源的供給不足。大多數的基層政府及其官員尚不懂得或不習慣、不善于對居委會，志愿者協會和業主委員會等社區居民的自治性組織進行政策上的指導。缺乏對社區內各種社會組織進行政策的指導和監督。缺乏引導和規范他們的活動。二，財力投入不到位。社區建設和治理需要一定財力作為支持，而社區自治性以及當前的發展狀況都使社區財力支持主要來源于政府。但政府的財力支持又呈現出有限性、政府財政中缺乏專門的預算，很多時候是一些數量微弱的臨時性投入，任意性大，缺乏制度性機制的規范與約束。

4 城市社區建設中的政府職能轉變

4.1 切實轉變政府職能，放權于社會

政府一直是社區建設的主導，所以要讓政府認清社區自治的實質是還權于民，還權于社會，政府的干預過重，居委會就會喪失自主性。所以想調整好政府在社區建設中的正確的角色，就要合理界定政府職責權限，政府在社區發展中應該做到：首先，為社區發展建立規章制度。其次為社區建設統籌規劃。再次，監督社區工作。最后，對社區發展給予支持以及提供環境。在社區建設中借鑒于美國等發展國家的經驗。20世紀80年代以來，西方發達國家先后掀起了以公共服務購買取代傳統的公共服務壟斷供給的政府改革浪潮，其理論基礎主要是新公共管理理論、新公共服務理論及治理與善治理論。他們認識到政府的職責是掌舵而不是劃槳，直接提供服務就是劃槳，可政府并不擅長于劃槳。在這個理論的支持下，西方國家的政府購買服務已經被運用到社區建設的方方面面，如垃圾收集、精神健康、養老、兒童福利、毒品和酒精治療、娛樂服務、街道維護等等。我國以上海為先嘗試了政府購買公共服務的先列，也取得了較為突出的成果。

4.2 重于培養而不是控制

目前，非營利組織在社區建設中成了重要的參與者，但還不太活躍，主要是因為政府對非營利組織管得過嚴，沒能提供良好的發展環境和條件。政府在社區建設中應由控制型管理者向培育型管理者轉變。這一角色轉換對政府提出了兩方面的要求。一方面，政府要放寬對社區非營利組織的準入控制，通過立法的形式在確保相關組織申請注冊為非營利組織必須滿足完善的資格條件下，簡化審批程序、弱化業務主管部門對非營利組織準入過程的控制。另一方面，政府要加大對社區非營利組織的培育，積極為社區非營利組織的發展創造條件。具體來說就是對社區非營利組織的發展提出規劃并提供諸如財政支持等各類型的扶持政策。要通過建立和合理布局社區文化活動中心、社區醫療衛生中心、社區生活服務中心等組織和機構，推進社區服務的社會化和產業化，倡導和發展互助性、公益性組織，形成多樣化的服務形式，滿足居民群眾層次多樣化的要求。④還是以上海為例，有選擇地支持社會公益組織、行業協會的成立與發展、政府培育、成立非營利性專業化的社會中介組織，并直接購買其服務、支持專業社會工作的發展、委托社會力量舉辦、管理社會事業、創新民間組織社會化管理機制。

4.3 由資源的壟斷者轉變為資源的支配者

政府在社區建設中的主導作用主要是政府在社區建設中權威資源和財力資源的壟斷性提供而體現的。因為壟斷性的特點使政府常常出現越權行為。權威的壟斷性影響了社區自治以及非營利性組織的發展。財力的壟斷性容易導致社區建設中的財力的不足與臨時性。所以要把政府在社區建設中的資源壟斷性轉變為自愿的支配者。政府要通過制定完備的政策體系來增強社區的自治型，通過培育，提供支持以及環境來加快發展社區非營利組織。財力資源的支配而言，政府要充分發揮財政在社區建設中的積極性，完善社區基礎設施建設，如中央及地方政府要針對社區建設中帶有普遍性的問題設立專門項目和專項資金，主要用于對社區基礎設施建設，辦公經費和工作者的生活補貼等。

［1］文萌川.中國現代城市社區建設探析[J].東方企業文化，2011（2）.

［2］彭文峰.我國城市社區建設中社區參與問題成因及對策分析[J].東方企業文化，2011.

［3］韓萌萌.論城市社區建設與構建和諧社會[J].東方企業文化，2010（1）.

［4］鄭衛國.論城市社區建設是發展城市基層民主的重要路徑[M].中共成都市市委黨校學報，2009.

［5］張傳友.對我國城市社區建設的若干思考[J].社會研究，2008（6）.

注釋：

①張要登.城市社區建設中幾個理論問題探析[M].內蒙古農業大學學報，2001（1）.

②楊揚.公民意識與城市社區建設：對西安市居民參與社區建設現狀的個案[J].研究學理論，2012.

③劉務勇，金一蘭.我國城市社區民主建設的現狀及對策思考[J].貴州大學學報，2011，3.

④崔鳳，王龍.論城市社區建設中的政府角色轉變[M].中共濟南市委黨校學報，2011，1.