淺議城管執法法治化的價值目標

王品清 孫翠娟 周 旭

（燕山大學 河北秦皇島 066004）

淺議城管執法法治化的價值目標

王品清 孫翠娟 周 旭

（燕山大學 河北秦皇島 066004）

如果說城市化是一個國家走向現代文明的標識，那么城市管理水平的高低則是檢驗政府城市管理體制健康程度的標尺；而如果說健康的城市管理制度與實踐程序的合理化目標是經濟發展、社會公正、政府廉潔，那么城管行政執法的法治化則是政府提高城市管理水平的核心要素。在我國，伴隨城市化程度的不斷提高，城市管理的規范化和制度化進程明顯滯后，致使城管執法過程中凸顯出諸多問題和弊端。而城管執法活動與城市居民權利義務的直接關聯性直接決定城管執法問題必然備受廣泛關注，相應地城管執法法治化也就成為急待解決的社會熱點問題之一。本文就城管執法的法治化的價值目標進行了分析，目的在于為城市管理的規范化和制度化提供理論支持。

一、概念界定

在澄清城管執法法治化這個概念之前，我們首先必須界定法治的明確含義。從學理角度而言，法治是一個仁者見仁、智者見智的概念，不同時代的學者有不同的理解。

（一）按中國先秦諸子和古希臘哲學家的觀點，法治意指以法律為依據而不是以當權者個人意志為依據的治國方略或社會調控機制。《管子·明法》指出“依法治國，則舉措而已”。《韓非子·心度》也有“治國無常，唯以法治”的說法。而亞里士多德在《政治學》中則開明宗義的指出：“所謂法治，是指已經制定的法律為萬民共同遵守，而為萬民共同遵守的法律是善法之法即正義之法，”就上述而言，法治應表述為與人治對立的社會調控機制。（二）按近現代英美法系的觀點，法治意指政府及政府官員依法辦事的原則。英國著名學者海耶克說“法治意味著政府的全部活動應受預先確定并加以宣布的規則的制約，這些規則能夠使人們明確地預見到在特定情況下當局如何行使強制力，以便根據這種認知規劃個人事務”。美國法學家福勒表達了相同見解，他說：“法治的本質必然是：在對公民發生作時，政府忠實地運用預先宣布的應由公民遵守并決定其權利和義務的規則”。按兩位學者的觀點，現代法治的精髓是官吏依法辦事；因為只有官吏也按受法律制約時，才有法治可言。（三）按前蘇聯法學界的觀點，法治意提良好的法律秩序。比如尚巴和雅維茨即持這種觀點，即：法治意指社會生活的基本方面和社會關系主要領域均納入法律軌道，社會關系主體的權利義務法定化并且明確化，每個主體均忠實履行法定義務，各安其份，不相僣越的一種良好秩序狀態。

綜上所述，所謂法治，是指社會關系的主要領域及社會生活的基本方面均有良法可依，每個主體均以法律作為行為的依據和理由，官員應模范遵守法律，其掌控的一切權力均來源于法律并只能依法行使；而公共權力運行的必然結果是對多元化的、正當的利益施以無差別、無歧視的保護。就法治的客體而言，其內容當然包含國家經濟生活、政治生活和社會生活。但筆者強調：法治的首選對象永遠是國家權力和行使國家權力的官員。因為，縱觀歷史，對法治的危脅和危害主要不是來自于公民而是來自于公共權力和官員；法治的重點是治權、治吏，這是不言而喻的。

結合上述對法治概念的解析，城管執法法治化的定義理所應當地表述為：城管行政機關以法律、法規為依據，按法定程序、步驟和環節，在法定授權范圍行使城管執法之權，并平等對待每一個行政相對人，對合法權益進行公正保護的、合理的具體行政行為機制。與法治的重點相呼應，城管執法法治化的重點工程當然是治權、治吏，即：城管執法者應帶頭守法，嚴格在法律授權范圍行使行政權力，一切違反行政合法性原則、超出法定授權范圍的濫權行為均為行政侵權，是違法執法。

二、城管執法法治化的價值目標

城管執法法治化的價值目標從現實與理想角度分為兩個層次，及直接目標和終極目標兩個方面。其中，終極目標當然是實現城市的整體社會和諧，這一點筆者不想作過多陳述，因為有關專家學者在這方面的探討和論述已經足夠多了。至于直接目標，筆者認為主要有以下幾個方面：

（一）建立良好的城市管理秩序。這是城管執法的最直接的價值目標，但凡城管執法，無論其效果是良性還是惡性，加強城市管理秩序都是執法者的直接目的和目標，同時也是他們在執法侵權后尋找的最主要的主觀理由和借口。

（二）避免城管執法過程中行政權力的交叉。由于城市管理涉及到全部行政權力的合理規范與配置問題，所以，如何規范參與城市管理過程的各個行政機關的權限范圍、劃定其執法領域，避免執法過程中不同機關對同一事項爭奪管轄或推諉管轄現象的發生顯然是城管執法中必須要實現的價值目標之一。

（三）提高城市管理的效率。其中，尤其是我國目前仍處于探索階段的城管綜合執法機制，其意圖即在于節約不同行政執法機關必須同時介入同一事項時的時間成本、執法投入成本和相互溝通的斡旋成本，最終達到提高管理效率的目的。

（四）保障城市公眾權利的實現。權利保障不僅是城管執法的核心價值，同時也是所有行政管理行為的核心價值。其中，權利保障的最主要對象即為人權；所謂人權，是指人區別于動物的觀念上的、道德上的、政治上的、法律上的基本權利，是人類社會最高形式和最具普遍性的權利，它包含著“是人的權利”、“是人作為人的權利”、“是使人成其為人的權利”和“是使人成為具有尊嚴的的人的權利”等多重含義，其特性為不可轉讓性。人權保障對現代國家的基本要求即是通過立法劃定公權力的運行邊際，以防止公權力妄動時侵犯人權。在我國，官方的結論是公民的生存權為首要人權。

既然如此，我們不妨討論一下城市小販擺地攤的行為應該不應該禁止。我們先看一看小販們的身份——無一例外，均為生活來源極為窘迫的城市弱勢群體，否則也不會擺地攤；我們在看他們為什么擺地攤——無一例外，均為生活所迫，也就是說是為了維持自身生存的需要。那么好，城管執法權運行的首要目的是保障人權，人權在我國的首選是生存權，而對于這些小販而言，擺地攤正是他們賴以維持生存的手段啊！城管執法者禁止他們擺地攤是否為赤裸裸的剝奪生存權的行為呢？既然城管執法實踐中出現了這樣大的一個邏輯上的悖謬，我想，城市小販擺地攤的行為還是不要禁止吧！并且我奉勸執法者不要找“為維護市容的整潔”或者“為了正常城市交通秩序”甚至是“為了正常奧運交通秩序”之類的借口，否則，劉建平、崔英杰等人的悲劇將會不可避免的重演！

上述城管執法法治化的價值目標是有機的、不可分割的統一整體，但筆者要強調的是：人權保障永遠是城管執法的首要價值目標，當秩序和效率與人權保障相抵觸時，人權保障應當優先，因為，但凡人權沒有保障的地方，那里也就永遠不會有社會和諧！

[1]古希臘，亞里斯多德著，吳壽彭譯：《政治學》，中國商務印書館，1983年版。

[2]英，海耶克著，《奴役制之路》，芝加哥大學印，1954年版。

[3]美，福勒著，《法的美德》，耶魯大學印，1969年版。

[4]俄，尚巴著，任允正譯，《法律秩序與民主》，《法學譯叢》1987年第4期。

[5]張文顯著，《法理學》，2001年版。高教出版社

[6]英，洛克著，瞿菊農、葉啟芳譯，《政府論》下篇，中國商務印書館，1964年版。

王品清，男，現任教于燕山大學繼續教育學院，教師，講師。孫翠娟，女，現任于教于燕山大學里仁學院，教師，講師。周旭，女，秦皇島市海港區法官，法學碩士。