論我國政府績效理性的回歸——兼論南京市取消66個街鎮GDP考核的標本意義

房立洲

（杭州市數字城管信息處置中心 浙江 杭州 310003）

近日，南京市政府在頒布實施的《關于開展郊縣鎮街分類考核的實施辦法》中明確指出，今后將取消對全市6個郊縣的66個鎮街GDP總量考核。根據該考核辦法，在經濟發展、民生改善、生態文明、和諧穩定四個基本考核指標中，“經濟發展”不再考核GDP總量，且權重只占8%，居于末席［1］。它標志著在我國政府績效考核領域長期占主導地位的 “唯GDP主義”開始走向衰弱，一種久已萌發的、更科學、更務實的績效理性正在邁上經濟社會發展的理性回歸之路。正如南京市委書記楊衛澤所說：“如今發展拼得不是速度和總量,而是發展后勁、環境、民意民心和競爭力。”南京市政府對郊縣街鎮績效考核的這一轉向，對推進改革攻堅期和社會轉型期的我國政府績效考評創新具有重要的標本意義。

一、“績效理性”的提出及其基本內涵

人類活動的任何領域都離不開“理性”的指導。人類“理性”作為人類思維之樹開出的璀璨花朵，有史以來一直指導著人們在各個領域的科學實踐，如經濟領域的經濟理性，道德領域的道德理性，政治領域的政治理性等，無不起著關鍵性作用。可以說，幾千年來不斷豐富和發展的人類“理性”，是人類文明史綿延不絕、生生相續的根本因素。由是推之，在當今的政府績效考核實踐中也須臾離不開人類“理性”的指導和影響，這就是績效理性。

筆者這里擬正式提出“績效理性”的概念，用以指稱為政府績效考核提供科學指導的一切意志因素和思維成果。所謂績效理性，顧名思義，是指體現在政府績效考核上的“理性”，是包含績效導向、理念、目標、指標和考評方法等要素在內的一系列理性內容。同“經濟理性”要“追求物質利益的最大化”一樣，績效理性是 “政府最佳績效的理性化實現”，或“以理性的方式和措施實現政府的最佳績效”。它以實現“績效的最優化”為最終目的，并以此為導向設立指標體系、考評方法等。對績效考評的主、客體而言，績效理性的存在，要求他們在規劃經濟、社會的發展藍圖并從事相應實踐時，必須統籌兼顧改革的力度、發展的速度和社會的可承受程度，始終保持經濟、社會發展的可持續性，實現合規律性和合目的性的統一。

二、績效理性回歸的客觀必然性

綜觀我國新中國成立后和改革開放以來的經濟社會建設實踐，績效理性的種子曾一度為“大干快上”的狂熱和“唯GDP主義”的急功近利所掩蔽?！皺z討過去,人們都不難發現一個顯而易見的事實：諸多決策的失誤、諸多問題的產生，大都源于考核評價標準的不科學、不準確、不全面或不完善。績效評估，就如一個‘方向標’，指向哪里，受其制約的組織和個人就會奔向哪里。倘若‘方向標’含混不清甚至指向錯誤，諸多人的著力方向也必然含混不清甚至出現錯誤?！保?］如今，績效理性種子在南京的“破土”以及在全國其他一些地方的萌發，有其特定的社會歷史因素，是經濟社會發展的必然結果。

1.新中國成立后持續十余年的偏于狂熱的經濟建設熱潮，刺痛了人們本就脆弱的豪氣干云的神經，績效理性一度回歸。新中國成立初期，我國經濟基礎一窮二白，百廢待興，生產嚴重不足，物質極度匱乏，國民經濟總體上處于崩潰的邊緣。同時，由于對封建主義、帝國主義和官僚資本主義的史詩般的勝利，翻身后的全國各族同胞普遍陷入對未來共產主義的狂熱，因此對發展生產、改善生活有著強烈的愿望和如火的激情。就在“一五”計劃過后，我國就根本扭轉了經濟捉襟見肘的困境，到“二五”計劃、“三五”計劃的時候，我國就已初步建立起比較完備的現代工業體系和國民經濟體系。然而，沒有了理性指引的激情必將像脫韁的野馬，失去控制。隨后的人民公社化運動、“大躍進”運動和 “毀林開荒”、“移山填?！钡冗\動完全違背了經濟建設和自然發展規律，幾乎將新中國成立以來的經濟積累葬送殆盡，我國隨后便陷入嚴重的“三年自然災害”時期，給過于片面、功利、冒進的發展觀敲響了一記警鐘。在嘗到了違背規律、失去理性的惡果后，“三五”計劃之后，我國經濟政策和發展思路有所調整，績效理性一度回歸，也有了“三五”計劃之后短暫的經濟復蘇。

2.改革開放后在經濟快速發展中持續發揮關鍵作用的績效理性使人忘乎所以，“唯GDP主義”逐漸逼退績效理性。經歷了十年“文革”的沉痛教訓后，我國在經濟發展的目標定位和績效考核上極為理性。十一屆三中全會確立了“一個中心、兩個基本點”的根本路線，成為了長期指導我國經濟發展的指導思想。在這一思想的指導下，我國的經濟贏得了前所未有的大發展、大繁榮，各地在“GDP指揮棒”的指引下一路前行。客觀上說，“GDP主義”為我國的經濟建設創造了30多年的高速發展。但令人遺憾的是，我國未能在高速發展的適當時候及時調整政府績“GDP考核”中的不科學成分，導致各地在“GDP政績”的比拼中走向了極端，陷入了“唯GDP主義”的泥淖，績效理性缺失，給環境、資源、民生和社會都造成了難以估量的遺患。

3.本世紀以來頻繁發生的由“唯GDP主義”引發的“溢出效應”，引發有識之士對中國經濟發展模式的深層次思考，績效理性因之得以實現制度化的理性回歸。恩格斯曾經指出：我們不要過分陶醉于我們對自然界的勝利，對于每一次這樣的勝利，自然界都報復了我們。反觀世紀之交的中國，一百多年前恩格斯的話不幸一語成讖。近年來，從南方到北方，從東部到西部，非旱即澇，非雨即雪，而且動輒五十年一遇或百年一遇。尤其近兩年內發生的舟曲泥石流、極為罕見的洪湖見底以及城市內澇等問題，可以說遠非天災，也是人類經濟活動產生的“厄爾尼諾現象”。還有因“唯GDP主義”導致的房地產開發熱度持續不退、因征地拆遷導致官民對立等，也是扭曲的績效理性的衍生物。其實，“GDP考核”本身并沒有錯，而一旦脫離了績效理性的正確指導，必將使績效考核走向它的反面。正是對近年來人類功利性發展模式“溢出效應”的痛定思痛，從中央到地方的各級政府開始了對“GDP發展模式”的深入反思和關鍵性矯正，并不同程度地納入到本地的各類發展規劃中，使績效理性得以實現制度性回歸。

三、后金融危機時代績效理性對提高政府績效的重要意義

目前，一場由美國華爾街危機引發的第二次世界大戰以來最嚴重的全球性金融危機雖已結束，但其產生的波及世界的“多米諾骨牌效應”卻遠未結束。中國經濟將面臨外需減弱、內需不足、產能過剩、增速放緩、資源和環境壓力加大等實際困難。處于后金融危機時代的中國改革，將面臨著五個基本時代特征，即消費主導時代、城市化時代、公共產品短缺時代、低碳經濟時代和政府轉型時代。中國進入后危機時代面臨的時代主題，仍是轉變發展方式，即把人的發展作為基本目標，實現綠色、協調、和諧、全面、可持續發展［3］。而作為“以理性的方式和措施實現最佳績效”的績效理性，理應在指導政府進行科學決策、推動科學發展中發揮關鍵性作用，引導各級政府確立先進的思維方式、價值定位和發展理念。

1.正確的政績觀。在重新“歸位”的績效理性的指導下，曾一度主導各級政府發展思路的“唯GDP主義”逐漸退居“幕后”，將不再作為考核各級政府績效的主要參數，而人的發展、經濟增長質量、社會治理和環境建設將得到前所未有的重視，并占有相當的比重。在如此“指揮棒”的強烈作用下，“GDP政績觀”以及由此產生的經濟過熱行為將逐步冷卻，資源和環境的制約將加快經濟發展方式轉變和經濟結構調整，“人”將是各級政府統籌經濟和社會發展的核心要素。一種有利于經濟社會協調發展的、為人民群眾所認可和接受的政績觀得以確立和形成。

2.科學的發展觀。正確的政績觀的形成，將使各級政府將發展的主要精力和資源財富投放到實現科學發展的正確軌道上來。首先是實現全面的發展。這是包含城鄉社區、廠礦街道在內的全面發展；是事關人民群眾的生產和生活，涉及經濟、政治、科技、教育、衛生等各個領域的統籌兼顧、一體發展。其次是實現協調的發展。既指人與自然、人與社會的協調，也包含人與人以及人內心的協調，在深化改革、促進發展的同時，涵養社會良好心態，保持社會的和諧穩定。再次是實現可持續的發展。后金融危機時代“既要保持當前的發展速度，也要保持持續發展后勁”的要求，使各級政府不得不確立務實、理性的發展思維，把經濟發展速度和環境的可承載力結合起來考慮，適度把握發展規模、速度和節奏，提高自主創新能力對經濟發展的貢獻度，加快經濟發展方式由“出口依賴型”向“內需拉動型”以及“粗放投入型”向“創新環保型”轉變，努力建設資源節約型和環境友好型社會。

3.堅定的人本觀。馬克思主義認為，“人”是社會發展的主題。一切社會發展，歸根結底都是為“人”的發展。在我國社會主義經濟建設初期，由于片面追求一時的經濟發展速度，“人”的問題被大大忽略了。改革開放以來，對“人”的關懷和福祉增進雖然有所提高，但較之經濟發展的熱潮還遠遠不夠，與目前我國世界第二大經濟體的國際地位還不相稱。我國現行政府實施人本化的績效管理,必將增強政府的回應力，在公民心中樹立親民的政府形象，并有利于增強政府的政治信任。而人本化的績效管理，在提升政府績效的同時，也必將更快感知人民的訴求，滿足人民的需要，更好地提升人民的生活水準與幸福指數［4］。而績效理性的回歸，將使各級政府將發展的目的逐步轉向為“人”上來，“一切為了群眾，為了一切群眾，為了群眾一切”，當前集中到一點就是，想方設法讓群眾的“錢袋子”鼓起來，讓城鄉居民的“小日子”好起來，使發展的成果惠及全體人民。

四、理性回歸：不平坦但充滿希望

隨著我國經濟轉變、體制轉軌和社會轉型的加快，“唯GDP主義”政績觀徹底淡出政府績效考評舞臺尚需假以時日，但已注定是一種歷史的必然。目前，倡導“綠色GDP”的績效理性正在逐步實現對“唯GDP主義”的替代和超越。績效考核方式的這一轉向，必將實現政府行政行為和社會發展模式的根本變化。而南京市取消全市6個郊縣的66個鎮街GDP總量考核的做法，不啻為績效理性實現理性回歸的一個響亮的“集結號”。

1.從重點保障發展，到兼顧民生與發展，使發展更有意義。長期以來，我們政府的主要行政行為都集中在“一切為了發展”上，這自有其特定的歷史原因。但長此以往，便發生了發展目的的錯位，“人”的發展統統為經濟發展讓路，這也是我國經濟上去了而“人”的主體地位和幸福指數卻沒有同步上去的一個主要原因。而南京市對66個鎮街的績效考核中，明確把“民生改善”作為政府績效考核的一個價值指向，并且置于比“經濟發展”更為重要的位置。這不僅體現了物質豐裕后對“人”的發展的主動、理性思考，也彰顯了發展的真正意義。

2.從尊重個別特色，到兼顧個別和全局，使發展更有層次。由于各地資源稟賦及發展條件的差異，各地的經濟、社會發展會處在不同的階段，表現出迥異的特點。個別地方在經歷了“唯GDP主義”的快速發展后，生產和財富積累已處在一個較高的階段，具備了放緩速度、提高質量的條件。如根據前不久國家統計局公布的上半年全國各大城市經濟運行指數，北京、上海、廣州三大城市增幅居于全國末三位，就是一個實例。而有些地方由于經濟發展始于一個相對較低的起點，生產還比較短缺，保障還不夠力度，或者目前還不具備取消GDP考核的主客觀條件，還需要一定階段的“GDP引擎”的帶動，從而在發展上與上述個別地區表現出不同的發展階段性和鮮明的地域性，使整個區域的發展顯示出一定的坡度和層次。南京鎮街政績考核新辦法分為基本指標與分類指標，基本指標考核權重占40%，分類指標考核權重占60%。按照南京主導功能區劃分和鎮街發展的實際，全市6個郊縣的66個鎮街分為現代農業、先進制造業、現代服務業三大主導類型［1］，既照顧了66個街鎮的共性，也體現了不同街鎮的發展個性，將對其他地方績效理性的確立產生“羊群效應”。

3.從一味追求速度，到兼顧速度和效益，使發展更有品質。從根本上說，我國經濟經過改革開放以來三十多年的快速發展，目前已處在由一位追求速度到向 “兼顧速度和效益”轉型的十字路口。過去“唯GDP主義”的速度狂熱，使我國舊有經濟增長模式積累的結構性矛盾相對突出，產能老化落后、產業結構和布局不合理，內需不旺、自主創新能力不足，競爭力不夠、增長質量不高，過度倚賴資源和能源的投入、環境透支嚴重等問題，都成為后金融危機時代我國經濟“化繭成蝶”的嚴重制約。生產的多不等于發展的好，所以我國政府必須確立由“偏重速度型”向“偏重效益型”的績效導向，抓緊調整經濟和產業結構，實現經濟增長方式的現代化轉型。南京市對66個街鎮取消“GDP總量”的考核內容，表現出既抓速度又不唯速度的高度理性；同時還貫穿“三個摒棄”，即：堅決摒棄“拼資源、掠奪式”的粗放發展理念，堅決摒棄“只以速度論英雄”的片面發展理念，堅決摒棄“重當前、輕長遠”的短視發展理念，使速度和效益在對立中走向統一。

4.從經濟指標為主，到兼顧經濟和社會，使發展更為全面?！拔℅DP主義”語境下，包括政府和社會在內的一切社會生產要素都被牢牢綁架在統一的 “GDP戰車”上，都為GDP硬性指標而組織社會生產。這一單向度的經濟發展模式，使政府在社會領域難以作為，也難有作為，而且容易造成社會資源的巨大浪費，危害環境并影響經濟的可持續發展。南京市對66個街鎮的績效考核中，在“經濟發展”指標之外，還包含了“民生改善、生態文明、和諧穩定”三個指標。如 “民生改善”著重考核城鄉居民就業和收入兩個核心指標，教育和衛生兩大民生關切指標，總權重為14%，位居指標首位。除此以外，“生態文明”與“和諧穩定”同樣重點突出，“生態文明”考核垃圾和污水處理率兩個指標，著眼當前農村最主要的環境問題；“和諧穩定”著重考核村和社區組織建設和平安社會指數，著眼農村發展穩定大局［1］。這些指標的設定，標示著南京市所屬各街鎮將走上經濟發展和社會建設“兩腿并重”的全面發展之路。

“十二五”規劃綱要指出，要“加快制定并完善有利于推動科學發展、加快轉變經濟發展方式的績效評價考核體系和具體考核辦法，弱化對經濟增長速度的評價考核，強化對結構優化、民生改善、資源節約、環境保護、基本公共服務和社會管理等目標任務完成情況的綜合評價考核，考核結果作為各級政府領導班子調整和領導干部選拔任用、獎勵懲戒的重要依據”。應該說，南京市取消全市6個郊縣的66個鎮街的GDP總量考核，為“十二五”規劃的實施提供了一個實踐標本。盡管其價值有待于實踐的進一步檢驗，但其“不以GDP論英雄”的實踐勇氣、創新精神已經引起廣泛的關注，其在《關于開展郊縣鎮街分類考核的實施辦法》中表現出的科學、務實的績效理性，必將在全國范圍內產生曠日持久的“漣漪效應”。

［1］中國共產黨新聞網http://cpc.people.com.cn/GB/64093/64387/15450380.html.

［2］張定安，譚功榮.績效評估:政府行政改革和再造的新策略［J］.中國行政管理，2004（9）.

［3］柏晶偉.推動“后危機時代”中國發展方式轉型［N］.中國經濟時報，2009-11-10.

［4］羅健.論政府績效管理的人本向度［J］.遼寧行政學院學報，2011（3）.