探索鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政科學(xué)化、精細(xì)化管理新模式
——對江西省湖村鄉(xiāng)的調(diào)查與思考

許世建 夏保明

加強財政科學(xué)化、精細(xì)化管理，是在新的經(jīng)濟形勢下貫徹落實科學(xué)發(fā)展觀、更好發(fā)揮財政宏觀調(diào)控作用的迫切需要。鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政作為整個財政體系的基礎(chǔ)層級，直接面向廣大農(nóng)民，是黨和國家各項強農(nóng)惠農(nóng)陽光普照大地的關(guān)鍵所在，做好做細(xì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政工作，推進鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政科學(xué)化、精細(xì)化管理意義重大。為進一步探索鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政科學(xué)化、精細(xì)化管理模式的實踐構(gòu)建，筆者深入在鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政科學(xué)化、精細(xì)化管理實踐中走在全國前列，被譽為“湖村模式”的江西省先進財政所——上饒縣湖村鄉(xiāng)財政所，進行了考察調(diào)研。

一、湖村鄉(xiāng)概況

湖村鄉(xiāng)地處江西省上饒縣西北部的靈山腳下，屬山區(qū)丘陵地區(qū)，既是革命老區(qū)，又是一個典型的農(nóng)業(yè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)。全鄉(xiāng)土地面積179平方公里，轄15個行政村，318個村民小組，11438戶，總?cè)丝诩s5萬余人，(其中農(nóng)業(yè)人口4.7萬人)。有耕地面積2.6萬畝，其中水田19835.88畝，旱地0.7萬余畝，山林面積20萬畝，其中油茶林15萬畝，年產(chǎn)茶油35萬公斤。2009年湖村鄉(xiāng)實現(xiàn)財政收入860萬元，一般預(yù)算收入完成344萬元，一般預(yù)算支出完成971萬元。財政供養(yǎng)人口106人，其中全額供養(yǎng)74人，(政府35人、計生7人、農(nóng)經(jīng)2人、農(nóng)技2人、水管2人、林管1人、蓄醫(yī)4人、財政6人、離退休15人)，定額供養(yǎng)14人，(政府3人、農(nóng)經(jīng)1人、農(nóng)技7人、企管1人、農(nóng)機2人)，自收自支18人，(農(nóng)經(jīng)、農(nóng)技、規(guī)劃各1人、企管6人、民政9人)。2010年預(yù)計實現(xiàn)財政收入1030萬元，比上年增長 19、8%。

二、“湖村模式”的主要做法

近年來，湖村鄉(xiāng)按照“工作流程科學(xué)化、管理目標(biāo)精細(xì)化”的原則，將科學(xué)化、精細(xì)化要求落實到財政管理的各個環(huán)節(jié)，做到每一項資金都落實到每一個人和每一個點，切實提高了鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政的職能作用。逐步在鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政科學(xué)化、精細(xì)化管理方面形成了具有自身特色的“湖村模式”。

(一)預(yù)算編制管理精細(xì)化

在預(yù)算編制上，以提高預(yù)算編制質(zhì)量為目標(biāo)。通過走訪了解，測算年度稅源，對年納稅10萬元以上企業(yè)，每月深入財務(wù)復(fù)印納稅憑證;及時到各有關(guān)部門調(diào)度稅收收入，做好與縣財政局國庫的核對，每月分別按稅種和納稅企業(yè)編制財政收入報表和分析報告，清晰呈現(xiàn)全鄉(xiāng)企業(yè)納稅情況，在此基礎(chǔ)上編制《年度財政收入預(yù)算》和《稅收控管臺賬》;通過實地逐一核查，建立《行政事業(yè)類供養(yǎng)人員管理臺帳》與《人員工資變動明細(xì)表》;在支出計劃中硬化基本支出、細(xì)化公用支出、優(yōu)化項目支出，編制《年度財政支出預(yù)算》和《部門預(yù)算》。在預(yù)算執(zhí)行上，財政所每月登記《預(yù)算支出指標(biāo)明細(xì)表》，嚴(yán)格按支出順序、進度和實際需要撥付各類款項并監(jiān)督各單位的預(yù)算執(zhí)行，月底編寫《財政收支月報》。每年9至10月，根據(jù)鄉(xiāng)鎮(zhèn)收入與支出的變化情況，適時調(diào)整鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政收支預(yù)算，堅持支出執(zhí)行按預(yù)算，追加支出按程序。

(二)組織協(xié)調(diào)收入管理精細(xì)化

積極主動與國土、房產(chǎn)等部門協(xié)調(diào)配合，強化重點稅源監(jiān)控，建立健全《“兩稅”征管臺賬》，“以票控稅”，源頭控管，做好信息傳遞和數(shù)據(jù)對比，加強“兩稅”征管;財政票據(jù)按月定期結(jié)報核銷，加強非稅收入管理，每月28日對鄉(xiāng)所屬各預(yù)算單位使用財政收費票據(jù)進行核銷，根據(jù)票據(jù)結(jié)報核銷情況確定單位再次供票及供票數(shù)量，對違規(guī)使用票據(jù)、不按時結(jié)報核銷以及資金未及時足額上繳財政專戶或國庫的單位要暫停供票，責(zé)成單位及時整改;要求填寫票據(jù)時內(nèi)容全面、真實、準(zhǔn)確，根據(jù)每份票據(jù)填寫的內(nèi)容進行統(tǒng)計，每月編制《非稅收入明細(xì)表》，對交款單位(個人)收費地址、收費項目、收費標(biāo)準(zhǔn)、數(shù)量、金額、票據(jù)號碼、耕地占用稅應(yīng)繳和未繳金額、耕地占用稅稅票號碼等逐一細(xì)化，清晰呈現(xiàn)本鄉(xiāng)每月非稅收入構(gòu)成。

(三)項目資金管理精細(xì)化

對于涉農(nóng)項目資金，財政所開設(shè)專戶，實行專戶管理、封閉運行、報賬支出。制定《項目專項資金報賬管理辦法實施細(xì)則》和《專項資金工作流程表》，建立《專項資金指標(biāo)帳》，對資金的撥付程序進行嚴(yán)格的規(guī)定，實行資金撥付與項目管理分離，即財政部門管資金、主管部門管項目、行業(yè)部門管質(zhì)量;堅持對項目做到指標(biāo)單獨管理、撥款額度控制、現(xiàn)場勘察監(jiān)管。從項目啟動、進度到竣工驗收全程進行監(jiān)管，并按3∶4∶3的比例進行具體財政專項資金撥付，項目單位開工，預(yù)撥30%的啟動資金，實施過程中，撥付40%的進度資金，最后，項目主管部門、資金主管部門以及行業(yè)主管部門共同到實地驗收后，再撥付最后30%的余留資金。

(四)“一卡通”資金管理精細(xì)化

對涉農(nóng)“一卡通”資金管理實行“五個一”管理(即“指標(biāo)一同下、資金一戶管、服務(wù)一站辦、補助一卡發(fā)、收支一本賬”)。每年會同相關(guān)站(所)對所有補助對象進行上門調(diào)查、走訪，核對補助對象上年補助資金的領(lǐng)取情況，了解補助對象的身體健康狀況，征求補助對象的意見和建議，具體的實施是否符合補貼相關(guān)政策等;對享受各項補貼資金的補貼對象實行動態(tài)化管理，建立《民政撫恤、社會救濟類固定人員管理臺帳》、《五保供養(yǎng)人員管理臺帳》、《大中型水庫移民資金發(fā)放管理臺帳》、《大中型水庫移民基本情況管理臺帳》、《農(nóng)村特困人員救助對象臺帳》，并在臺帳中粘貼每個受補對象的照片。在資金具體發(fā)放過程中，利用已建好的《“一卡通”農(nóng)戶基礎(chǔ)信息表》、《一卡通軟件對補貼清冊》對上報的補助名冊和金額進行核對，核對無誤后再由財政所提供發(fā)放清冊給信用社，進行資金的發(fā)放;堅持每次補貼發(fā)放都在財政所和各行政村進行張貼公示，公布監(jiān)督舉報電話，發(fā)動廣大群眾共同監(jiān)督，杜絕冒領(lǐng)、套取補貼資金。

(五)單位財務(wù)監(jiān)管精細(xì)化

取消鄉(xiāng)鎮(zhèn)所屬預(yù)算單位的銀行賬戶和財務(wù)核算會計，由財政所統(tǒng)一設(shè)立銀行賬戶，對鄉(xiāng)鎮(zhèn)所屬預(yù)算單位的財務(wù)進行集中核算，實行報賬制管理，對單位不合規(guī)的收入和支出不予報賬，統(tǒng)管會計對存在的問題及時提示并提出合理化建議。每季度對各單位財務(wù)進行一次清理，審查各項支出報帳手續(xù)是否完備，數(shù)量、單價、金額、附件是否齊全;督促報帳單位嚴(yán)格執(zhí)行政府采購制度，屬于政府采購范圍內(nèi)的支出必須按政府采購程序辦理;檢查單位是否存在帳外機動資金的問題;審查往來款項是否真實，防止職工個人長期占用公款和呆帳損失。寓監(jiān)督于服務(wù)中，推行受理一站制、業(yè)務(wù)限時制、問題提示制三項制度，提高業(yè)務(wù)處理效率。

三、“湖村模式”的保障機制

“湖村模式”創(chuàng)出了一種具有普遍意義的高效、溫馨的基層財政管理與服務(wù)新模式，得到了媒體和領(lǐng)導(dǎo)的廣泛關(guān)注和贊譽，2008年10月14日《中國財經(jīng)報》進行了長篇報道，財政部謝旭人部長親切的稱之為“守望山鄉(xiāng)的稻草人”。一年來，共有多個省市地區(qū)前來參觀學(xué)習(xí)。當(dāng)我們問及這樣精細(xì)的工作是如何多年如一日地堅持并落實到位時，湖村鄉(xiāng)財政所所長熊俊青略微沉思了一下，回答道，首先作為基層財政工作者，能讓黨和國家的各項惠農(nóng)強農(nóng)政策落實到位，農(nóng)民每次辦事能夠滿意而歸，我們都感覺到工作辛苦一點，也都是值得的，其次是有上級財政部門和財政所制定的相關(guān)財政服務(wù)理念和制度作保障。

(一)牢固樹立一種理念

在工作實踐中，以“四心、五多”勵志自勉，始終堅持“水平不高多學(xué)一點;能力不強多干一點;經(jīng)驗不夠多細(xì)心一點;業(yè)務(wù)不熟多問一點;時間不足多延長一點”的服務(wù)理念，認(rèn)真做到“真心投入、熱心服務(wù)、細(xì)心工作、耐心解說”。針對群眾需要，鄉(xiāng)財政編印了《財政所文明服務(wù)指南》，在《指南》中，詳細(xì)地把服務(wù)宗旨、服務(wù)目標(biāo)、服務(wù)承諾、文明用語等與辦事流程、標(biāo)準(zhǔn)、依據(jù)相結(jié)合，形成鄉(xiāng)財政統(tǒng)一規(guī)范服務(wù)的標(biāo)準(zhǔn)，進行公開承諾服務(wù)。為便于廣大群眾辦事，鄉(xiāng)財政還印制了便民服務(wù)聯(lián)系卡，設(shè)置了便民服務(wù)熱線，建立了群眾來訪登記和回訪制度，為廣大群眾構(gòu)建了一條很好的服務(wù)渠道，贏得百姓的良好口碑。

(二)精心建好一個平臺

按照縣財政“六個統(tǒng)一”管理要求(即統(tǒng)一規(guī)劃設(shè)計、統(tǒng)一形象標(biāo)志、統(tǒng)一色調(diào)格局、統(tǒng)一崗位設(shè)置、統(tǒng)一服務(wù)功能、統(tǒng)一硬件配制)，建立鄉(xiāng)財政惠農(nóng)服務(wù)大廳，以嚴(yán)謹(jǐn)?shù)男蜗笳宫F(xiàn)風(fēng)貌。在服務(wù)大廳內(nèi)，將鄉(xiāng)財政工作職能、辦事流程、崗位分工職責(zé)制作上墻公示，把國家各項惠農(nóng)政策、資金發(fā)放情況整理成冊備群眾查詢，使服務(wù)大廳成為一個集信息采集、資金發(fā)放、政策咨詢、補貼查詢核對、納稅申報、資金撥付、財務(wù)核算和其他有關(guān)事項辦理于一體的多功能服務(wù)大廳。

(三)扎實健全一項制度

通過建立健全鄉(xiāng)財政內(nèi)控制度，以良好的制度來規(guī)范工作，切實提升服務(wù)發(fā)展、服務(wù)群眾的水平。財政所制定了工作、學(xué)習(xí)、效能告誡、過錯追究等十四項制度，編印了《財政所內(nèi)部管理手冊》，以制度的形式承諾，堅決做到“六個不讓”(不讓工作在這里延誤、不讓事情在這里中斷、不讓差錯在手中出現(xiàn)、不讓服務(wù)對象在這里遭受冷落、不讓財政形象在這里受到損害、不讓違紀(jì)違法行為在身上發(fā)生)，有效促進了財政所服務(wù)水平的提升。

四、“湖村模式”的啟示

縱觀“湖村模式”所取得的一系列成果，我們不難看出，將科學(xué)化、精細(xì)化管理理念引入到基層財政管理工作的各個環(huán)節(jié)，并以此為標(biāo)準(zhǔn)對日常業(yè)務(wù)和管理工作進行系統(tǒng)規(guī)范與梳理，是符合基層財政發(fā)展實際的，是符合科學(xué)發(fā)展觀的。我們認(rèn)為，在推行鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政科學(xué)化、精細(xì)化管理的過程中，還應(yīng)注重以下問題:

(一)加強資金清理，強化監(jiān)督職能

財政監(jiān)督既是鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政科學(xué)化、精細(xì)化管理的有機組成部分，又是保障科學(xué)化、精細(xì)化管理得到全面落實的重要手段。各縣級以上財政部門要對所有涉農(nóng)資金進行全面清理，將其納入“鄉(xiāng)財縣代管”管理范疇，形成“一個漏斗向下”的管理模式，全部撥付到鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政所“涉農(nóng)資金專戶”;建議縣級以上財政部門統(tǒng)一制定涉農(nóng)資金發(fā)放工作流程，明確規(guī)定農(nóng)戶向主管部門申報補貼后，由相關(guān)主管部門會同財政所共同參與審核補助對象是否符合相關(guān)補助政策，進一步強化鄉(xiāng)鎮(zhèn)鄉(xiāng)財政的事前、事中就地監(jiān)管職能。

(二)務(wù)求實效，加強基礎(chǔ)管理工作

“千層之臺，始于壘土”，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政基礎(chǔ)管理工作是推進鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政科學(xué)化、精細(xì)化管理的基礎(chǔ)支撐。當(dāng)前，重點要加強鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政基礎(chǔ)數(shù)據(jù)的收集整理。要通過數(shù)據(jù)的收集整理全面掌握各鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政預(yù)算收支、資產(chǎn)負(fù)債和債務(wù)結(jié)構(gòu)、涉農(nóng)資金落實和鄉(xiāng)鎮(zhèn)基礎(chǔ)信息等情況，動態(tài)掌握預(yù)算管理單位機構(gòu)、編制、人員、資產(chǎn)、經(jīng)費類型等基礎(chǔ)數(shù)據(jù)。要細(xì)化工作措施和業(yè)務(wù)流程，健全完善各項管理內(nèi)部制度，制定各項切實可行的操作規(guī)程，如預(yù)算管理、資金管理、資產(chǎn)管理、辦理流程、公示公開、服務(wù)承諾、首問負(fù)責(zé)、現(xiàn)實辦結(jié)、責(zé)任追究等規(guī)章制度，使工作有章可循，以標(biāo)準(zhǔn)化的流程設(shè)計各項鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政業(yè)務(wù)的管理。

(三)充實人員，夯實基礎(chǔ)

建議采取省市縣三級投入(5:3:2)方式，達(dá)到每個財政所10-15萬元，對全省各鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政所辦公場所進行硬件改造，并根據(jù)當(dāng)前財政所的工作實際增加各項專項建設(shè)經(jīng)費和業(yè)務(wù)經(jīng)費，提高鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政所的基本工作保障，確保財政所在鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政監(jiān)管中的獨立性;加強鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政隊伍建設(shè)，充實人員力量。協(xié)同人事部門，解決每個財政所3個固定的財政系統(tǒng)編制崗位，其他人力空缺可以通過采取外聘、聘請大學(xué)生“村官”等方式解決;建立每年一次所長培訓(xùn)、一次分批職員培訓(xùn)的定期培訓(xùn)制度，切實提升鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政干部實際操作能力和政策理論水平。

(四)進一步推進財政信息化建設(shè)

近年來，我省財政信息化建設(shè)取得了很大成績，但與鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政科學(xué)化、精細(xì)化操作實際相聯(lián)系的軟件網(wǎng)絡(luò)與安全建設(shè)還不完備。要充分利用現(xiàn)有資源，解決主要業(yè)務(wù)系統(tǒng)彼此孤立、信息不共享、缺乏統(tǒng)一平臺等問題，加快推進鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政管理信息系統(tǒng)整合和網(wǎng)絡(luò)化建設(shè)，使鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政科學(xué)化、精細(xì)化管理上水平、增效能。進一步加強金財工程網(wǎng)絡(luò)建設(shè)，逐步將金財工程網(wǎng)絡(luò)向鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政延伸，并加強網(wǎng)絡(luò)信息安全保密的制度建設(shè)和執(zhí)行檢查力度，建立網(wǎng)絡(luò)信息安全防護保障體系;強化“一卡通”網(wǎng)絡(luò)與農(nóng)民補貼網(wǎng)的對接和融合，實現(xiàn)資源共享，形成一個全國統(tǒng)一的平臺，使中央、省、市各級財政部門能在這一平臺上共享民生資金發(fā)放數(shù)據(jù)信息，掌握基層實際發(fā)放情況。

筆者在調(diào)研和寫作中，得到了上饒市、上饒縣、湖村鄉(xiāng)相關(guān)領(lǐng)導(dǎo)的大力支持和幫助，對他們的辛勤勞動，在此表示深深的謝意!對湖村鄉(xiāng)財政所的工作團隊表示敬意!

[1]徐毅等.2008年江西發(fā)展形勢分析與預(yù)測 [M].南昌:江西人民出版社，2008.

[2]許世建.鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政科學(xué)化精細(xì)化管理模式的新探索[J]. 中國財政，2010，(2).

[3]熊俊青.創(chuàng)新機制，切實履行鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政監(jiān)管職能[J].中國財政，2010，(17).