大理市土地流轉現狀及措施

□大理市農村經濟經營管理站 671000 楊 輝

大理市轄大理經濟開發區、大理旅游度假區和11個鄉(鎮)，共111個村委會，501個自然村，1175個村民小組。截至2007年共有家庭承包人口348059人，承包戶數77956戶，耕地面積2.13萬hm2。

1 農村承包土地流轉情況

1.1 土地流轉形式

截至2011年底，全市土地流轉面積達1131.07 hm2，土地流轉形式主要以轉包和出租為主，涉及金額達1323萬元。流入農戶的面積為690.8 hm2，占流轉總面積的61%，流入專業合作社的面積為48.67 hm2，占流轉總面積的4%；流入企業的面積為291.6 hm2，占流轉總面積的26%；流入其他主體的面積為100 hm2，占流轉總面積的9%。流轉期限5年以上的面積為651.47 hm2；流轉期限5年以下的面積為479.6 hm2。簽訂書面流轉合同2988份，占應簽訂流轉合同份數的34%。

1.2 土地流轉特點

1.2.1 流轉主體逐漸多元化。過去，農村土地流轉主要在農戶間進行，隨著農業經濟結構調整，土地使用效率的提高，參與農村土地流轉的主體除農戶以外，越來越多的種植大戶、涉農企業和農民專業合作經濟組織等也參與土地流轉，通過轉包、出租進行農業開發，成為租賃農村土地承包經營權、投資經營農業的新生力量。如：2009年銀橋鎮為促進農業發展，轉包13.33 hm2水稻田用于稻田養魚。灣橋鎮銀順專業合作社向農戶轉租14.67 hm2，在新邑村打造連片溫室大棚，為農產品市場提供優質新鮮的無公害蔬菜。大理鎮為結合產業結構調整，打造風景旅游，由村鎮作引導轉包10 hm2多土地用于茶花園種植、三塔景觀油菜花和風景果園等多種項目，促進農業發展，提高了農業效益。

1.2.2 流轉范圍不斷拓寬。我市農村土地承包經營流轉由過去僅在親戚、同村和同組成員之間的流轉擴展到外村、外鄉、外縣來本地經營之間的流轉；從自發流轉向有序化、組織化發展；農戶不僅向農民專業大戶、專業合作組織流轉土地，還與企業等簽訂流轉合同開展規模經營。經營內容也由種糧逐步轉向烤煙、大蒜、蔬菜、花卉、果苗等高效益農業。如：喜洲鎮上關村委會與云南騰要生物科技有限公司簽訂了土地流轉合同，將11.33 hm2旱地以每畝500元（一年一付）的價格出租給該公司作為世界名品玫瑰—道格拉斯玫瑰種植園地。挖色鎮挖色村香蔥專業合作社租用農戶11.9 hm2土地，用于種植香蔥，進行規模經營。

2 存在的問題

2.1 觀念陳舊

一是農民對農村土地所有權、承包權、經營權認識不深刻，對土地的眷戀很深，有的農民產生了土地流轉失落感，怕土地承包經營權流轉后成為“失地、失業、失去生活來源”的三無人，寧愿自己粗放經營或找人代耕也不愿將土地流轉出去。二是土地流轉缺乏必要的引導。目前我市農村土地承包經營權流轉還處在探索階段，工作程序不明確，政策指導滿足不了當前農業結構調整、發展效益農業和適度規模經營對土地流轉的需要。

2.2 人均分包土地格局存在局限

人均分包土地的格局使農民在有限的承包土地上增加收入的難度增大，擴大規模經營又沒有多余的土地，放棄承包土地又擔心生活沒有保障。分散零星的生產經營方式難以擺脫小農經濟的束縛，已不同程度地阻礙了農業結構的調整，嚴重影響到農業產業化經營的形成和推進，一些地方農業種植業科技含量低，廣種薄收現象比較突出，造成了農業土地資源的浪費，嚴重阻礙了“三農”的發展。

2.3 規定原則

《農村土地承包法》、《農村土地承包經營權流轉管理辦法》、《云南省〈農村土地承包法〉實施辦法》對農村土地經營權流轉的規定都比較原則，沒有具體實施細則，在流轉程序、流轉手段、流轉檔案管理等方面缺乏統一具體的規定，是當前農村土地承包經營權流轉不規范的一個重要原因。農戶間的流轉大多為口頭協議，不申請、不登記、不報告，集體經濟組織也不加干預，缺乏契約約束，矛盾糾紛日趨增多，租賃流轉程序欠規范。

2.4 效益低下

農業是受自然風險和市場風險雙重影響的弱勢產業，比較效益低，增產難增收，導致業主引進難。目前，全市從事農業開發的業主中實實在在取得較好效益的不多。有的依賴性大，只想靠政府支持；有的管理水平低，科技含量不高；有的項目選擇不準，產業趨同，品種單一；有的盲目追求規模，管理粗放；也有的缺乏經濟實力和經營能力。土地流轉市場化程度低，沒有形成完善的市場體系，缺乏一個由上到下網絡狀的服務機構，致使土地供求雙方的信息受阻，信息輻射面狹小。

3 規范土地流轉應堅持的原則

3.1 堅持家庭承包經營制度不動搖的原則

農村土地流轉要始終堅持穩定農村土地承包關系，不改變家庭承包經營制度，不改變土地所有權性質和農業用途，流轉期限不超過家庭承包期的剩余期限，承諾土地流轉不改變農民的土地承包權，若涉及土地征用的，仍由原承包農戶享受補償安置政策。

3.2 堅持“依法、自愿、有償”的原則

農戶是農村土地承包和流轉的主體，土地承包經營權流轉形式、流轉期限、流轉收益等由流轉雙方自主協商確定。任何組織和個人不得強迫或阻撓農戶依法流轉承包地，不得以任何形式侵占、截留、扣繳農戶土地承包經營權流轉收益。

3.3 堅持從實際出發、因地制宜、分類指導的原則

農村土地承包經營權流轉應以農村勞動力轉移和現代農業發展需要為基礎，與工業化、城鎮化發展水平相適應，既要積極引導，又要堅決禁止不顧客觀條件違背農民意愿強迫流轉土地，嚴禁行政干預。

3.4 堅持管理、服務、規范、有序的原則

要加強農村土地承包經營權流轉的管理和服務，強化政策宣傳、信息咨詢、綜合服務和監督管理，建立健全各項制度，加強流轉市場建設，規范合同的簽訂、登記，及時解決流轉糾紛，維護各方合法權益，確保流轉行為規范有序。

3.5 堅持集中連片、規模經營的原則

土地承包經營權流轉要立足農業發展規劃，與現代農業園區和特色品牌基地建設、土地整理開發等項目相結合，與培育農業龍頭企業、農民專業合作社、種植大戶等規模經營主體相結合；帶動農業結構調整，發展高效特色農業，實現土地效益最大化。

3.6 堅持政府推動、市場運作的原則

各鄉鎮要把推進農村土地承包經營權流轉作為建設現代農業的一項重要任務和加快社會主義新農村建設的重要措施，按照市場化運作模式，認真研究部署，推動農村土地有序流轉。

4 工作措施

4.1 摸清家底，全面落實農村土地承包經營權

各鄉鎮要組織力量，深入村組，認真清理、規范整理土地承包檔案資料，按照法律、法規規定的程序、項目內容核實農村土地承包經營權，做到承包合同、原始臺賬、農村土地承包經營權證書、承包面積相符，并及時核（補）發農村二輪土地經營權證，對不相符的，按相關法律程序妥善處理。同時，妥善解決權屬不清、權證漏發等遺留問題。

4.2 大力支持各類經營主體發展規模經營

按照市農業區域規劃布局，鼓勵、引導、扶持有資金、懂技術、會管理的農村種養大戶、農業龍頭企業、農民專業合作社等規模經營主體受讓農戶流轉土地，集中連片建立農副產品基地。各級扶持農業龍頭企業、農民專業合作社、畜牧業、特色林果業等各類發展專項資金要向規模經營主體傾斜，支持各類經營主體開展特色林果業、設施農業等特色產業的規模經營。支持農民專業合作社，引導農民采取土地入股方式進行農村土地流轉合作連片開發，并通過專業合作社與龍頭企業建立有效的利益聯結機制，形成經濟利益共同體，著力提高農民組織化程度，讓農民分享土地增值收益。

4.3 加強宣傳培訓，從源頭遏制土地流轉糾紛的發生

市、鄉（鎮）領導，要加強農村土地流轉工作的學習、培訓，提高市、鄉（鎮）兩級依法組織開展土地流轉工作的水平。同時，把土地流轉的政策法規宣傳納入“法治進鄉村”活動，列入地區干部培訓計劃，提高基層干部執行政策的水平和依法辦事的能力，減少農村土地流轉糾紛的發生。

4.4 建立健全流轉管理工作制度和規程

4.4.1 統一規范合同文本。各鄉鎮要按照市統一制定的《農村土地承包經營權流轉合同文本》制式文本，結合本鄉鎮實際印制統一的標準文本。在合同中必須明確“一事一議”、“籌資籌勞”、保護耕地和原有農業設施的義務條款；發生不可抗拒因素造成損失時，依法保證原承包農戶的基本收益條款；受讓方提高地力，防止掠奪經營的條款。

4.4.2 實施土地流轉備案制度。土地流轉中，除代耕期不足1年的不需簽訂書面流轉合同外，其他所有農村土地流轉都必須簽訂書面合同并報發包方和鄉（鎮）農經站備案，采取土地股份合作形式的土地流轉要在市農業局備案。其中，以轉包方式流轉的，由鄉（鎮）農經站及時辦理相關備案登記；以轉讓方式流轉土地，須經發包方同意，在轉讓方有穩定非農就業或穩定收入來源作保障的條件下進行；以轉讓、互換方式流轉的，由鄉（鎮）農經站及時辦理有關承包合同和土地承包經營權證變更手續；以出租方式流轉的，由鄉（鎮）農經站對承租方資質、信譽、履約能力進行審核；以股份合作方式流轉的，由市農業局在備案時對合作章程、合作人資格、利益分配、責權分享等方面進行審核。

4.4.3 規范土地流轉程序。土地流轉合同簽訂要與嚴格程序和方便當事人結合起來，做到合法、公正、透明，防止欺詐行為。土地流轉合同簽訂要在鄉（鎮）農經站和村民委員會監督下在村委會完成；特殊情況下可在其他地點完成，但要做到合同的審查、簽訂、鑒證、備案在同一地點一次完成。在簽訂合同時村委會要有代表參加見證。合同是否需要公證由當事人雙方商定。委托流轉土地承包經營權的，要向被委托的組織或個人出具土地承包經營權流轉委托書。對過去沒有簽定書面流轉合同的，相關當事人要進行補簽。

4.4.4 合理確定土地流轉期限和價格。土地流轉期限應尊重流轉雙方意愿，根據流轉土地的使用情況而確定。一般3～5年，最長不宜超過10年，對發展特色林果業、設施農業的流轉期限可適當延長，到期后根據雙方意愿可續簽，但不得超過原承包合同的剩余期限。流轉期限超過5年以上的，可以分時段商定流轉價格。土地流轉價格應尊重流轉雙方的意愿，參考當地農作物前3年平均畝純收益確定土地流轉價格。

5 實施資金扶持政策，有效加快土地流轉進程

5.1 實施財政扶持政策

由財政每年安排與土地流轉規模相適應的資金，建立農村土地流轉專項獎勵扶持資金，用于鼓勵土地承包經營權流轉和培育規模經營主體。對符合農業主導產業發展方向的規模化、產業化生產基地建立相應的扶持政策。

5.2 金融扶持政策

協調農村金融機構增加對農村土地流轉和土地規模經營的貸款，對于實力強、資信好的規模經營主體給予一定的信貸授信額度，允許規模經營主體以聯保等形式辦理貸款手續。對流轉農村土地規模經營耕地在6.67 hm2以上、非耕地33.33 hm2以上的龍頭企業、經營大戶或業主用于添制和更新機耕設備、擴大生產規模經營的貸款，由政府貼息。對龍頭企業、經營大戶或業主當年固定資產投資在50萬元以上，或發展規模在6.67 hm2以上的農業項目，由政府幫助爭取中小企業擔保公司優先提供融資擔保。

5.3 項目和基礎設施投入扶持政策

對已實現土地流轉、實行規模經營的，優先安排農業產業化項目，優先安排基礎設施建設。把土地整理、標準農田建設、特色農業產業基地建設和農業綜合開發項目與土地流轉和規模經營緊密結合起來、統籌安排。

5.4 技術扶持政策

建立掛牌指導制度，根據土地流入主體的要求，對流入耕地6.67～33.33 hm2的龍頭企業、經營大戶或業主，由所在鄉（鎮）明確一名農業技術人員，一對一進行技術指導服務；對流入耕地33.33 hm2以上的，由農業部門公派一名高級農業技術人員進行經常性指導服務。

5.5 流出土地激勵政策

對農村全家戶口遷入城鎮并轉為非農業人口的，鼓勵退回土地承包經營權，在農戶交回農村土地承包經營權證書時，給予一定獎勵；對長期在外務工經商、有穩定收入來源的農民，自愿退還土地承包經營權的，由集體經濟組織與承包農戶協商，對剩余期限的農村土地承包經營權給予適當補償；對自愿退還土地給發包方的農戶，由政府給予獎勵；優先安排宅基地和參加職業技能培訓，提高他們在非農領域的就業能力；鼓勵農民到城鎮安家落戶，變為市民。

6 保障措施

6.1 加強組織領導，明確職責

為了保證農村土地承包經營權流轉工作的順利實施和有序推進，成立由市政府分管領導任組長，市委市政府督查室、市農辦、監察局、發改局、財政局、國土局、農業局等部門主要負責人為成員的領導小組，辦公室設在市農業局。市監察局負責加強因土地承包經營權流轉出現的違法違紀案件的查處，市發改局負責農業項目規劃立項工作，市財政局負責每年列支專項經費用于農村土地承包經營權流轉獎勵工作，市國土資源局負責對設施農業用地和附屬用地進行審核和監督管理，防止借土地承包經營權流轉之名非法改變耕地的農業用途，市農業局負責加強土地承包經營權流轉工作的指導、監管和服務，健全完善流轉機制，推進農村土地承包經營權流轉工作順利開展。

6.2 建立健全土地承包經營權流轉三級網絡管理和服務體系

以市農業局為依托，成立農村土地承包糾紛仲裁庭和農村土地承包經營權流轉服務指導辦公室，負責全市農村土地承包經營權流轉法律政策咨詢、信息發布等指導工作；鄉鎮依托經管站成立農村土地承包經營權流轉服務中心和糾紛調解室，負責提供法律政策咨詢、流轉信息發布、合同簽訂備案、土地收益評估、檔案資料管理等服務；各村財務人員兼任村級土地承包經營權流轉信息員，負責做好流轉土地的具體位置、操作程序、登記備案、簽訂流轉合同、檔案管理及土地的監管，杜絕改變土地農業用途。

6.3 積極培育經營主體，帶動農村土地承包經營權流轉

整合農業項目資金，扶持和培育一批有資金、懂技術、善經營、會管理的農業龍頭企業、農民專業合作社和種植大戶等經營主體，承接和連片開發經營農民流轉的土地；鼓勵農業龍頭企業、工商企業等以“公司+基地+農戶”或訂單農業的方式進行農村土地承包經營權流轉；加大招商引資，吸引更多社會資本投資高效特色農業，推動城鄉一體化發展。

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［4］楊風信.創新土地流轉模式【J】.農村經營管理，2010（7）.