街道“居代會”：補上民意斷層的短板

王曉圓 王濤

“關于湖塘農貿市場臟亂差整治一事，以前提過3次了，遲遲沒有得到辦理，我想問一下在座的領導，能不能辦？有沒有能力辦？什么時候辦？”

“預算變動大的，報告應該寫出原因，讓人看得更明白……”

每年海寧市馬橋街道的居民代表大會，都會設置“與人民交流”環節，就財政預算、民生實事辦理等問題，請街道辦事處負責人當面回答。問答之間的“火辣交鋒”場面，當地居民早已見怪不怪。

居民代表大會，與我們熟知的鎮人民代表大會不同，并不是一級地方權力機關。這里有投票但不是選舉，有舉手但不是表決，有討論但不是審查。這里的程序更靈活、這里的氣氛更輕松、這里的代表更具平民化。

當民意傳遞出現斷層

說起馬橋街道的居民代表大會，還得從撤鎮建街道說起。

2001年起，浙江省各縣（市）相繼進行行政區劃優化調整。2003年11月，馬橋鎮被撤銷，改為馬橋街道。鎮人民代表大會、鎮人大代表也隨之消失，代之以街道人大工作委員會。然而，作為縣人大常委會的派出機構，法律對街道人大工委的職能規定模糊，也未明確授予其監督權。街道人大工委如何開展工作，成了一個未知數。

鎮人大代表沒有了，誰來幫助這一級的老百姓說話？決策層聽取民意的法定渠道缺失了，聽不到老百姓的想法，工作怎么做？街道干部到底做了些什么，錢是怎么花的，群眾提出的問題有沒有解決？類似問題，群眾很關心，但又無從知曉。

作為第一任馬橋街道人大工委主任，錢劍耕對此也心有余而力不足：“馬橋街道有2萬多名居民，而街道人大工委只有一個專職主任，5名兼職委員和1名兼職工作人員，僅憑這點人力要聽取2萬多名居民的意見，哪夠啊！”

而隨著城市化進程的加快，街道辦事處的事權、財權急劇擴張。“手里一支筆，簽下去就是幾十萬、幾百萬的資金，這支筆管了這么多錢，后面沒眼睛盯著，我自己心里也發憷啊！”時任馬橋街道辦事處主任錢金財的擔心更實際。

同樣的問題在海寧市的其他3個街道同樣存在。

2004年馬橋街道首次試水民主聽證會，在街道的部分市人大代表、原鎮人大代表以及政協委員、黨代表等人員應邀參加，辦事處在會上通報了街道實事工程及預期指標，匯報了財政預決算執行情況。

“這形式好是好，就是心里沒底。一個是我們的個人想法是否說出了大多數老百姓的心聲，我心里沒底；另外我們講的接下來辦事處有沒有采納、采納了有沒有去辦、辦了最終有沒有落實，我們沒底。”原馬橋鎮人大代表許文華對此喜憂參半。

2005年馬橋街道民主聽證會再度召開，雖增加了與會人員提問環節，但總體上仍難回避缺陷：形式非固定，缺少程序約束，臨時性強，與會人員的代表性不廣泛，會上講的會后是否落實、如何落實不確定性較大。更為重要的是，日常民意積累和傳遞斷層仍然存在。

“問題再多，歸結點只有一個：上情下達、下情上傳的路走得通，事才辦得好。怎么讓路通起來呢？”當地人大工作者腦海中冒出了試行居民代表大會制度的設想。

隨之而來的問題是，街道一級沒有人大代表，參加居民代表大會的居民代表如何產生？會議的工作機制是怎么樣的？召開會議是否會導致難以處理與街道辦事處的關系？其中最大的問題是“街道居民代表大會”在法律上沒有依據。

帶著這一系列懸而難決的問題，當地人大工作者經過一番調研后，統一了一個最基本的看法：理論上是有爭議的，因為沒有直接的法律依據。但這種探索與現行法律沒有碰撞，而且對本地社會經濟發展有益，對老百姓有益，值得探索。

“只要對老百姓有好處，馬橋街道就先做個嘗試，即使錯了也是前車之鑒。”錢劍耕拿定主意后開始進行一系列的籌備。2006年1月，馬橋街道居民代表大會代表選舉工作全面鋪開。通過選舉，首批86名居民代表正式產生，其中45名為基層一線代表，這在鎮人民代表大會歷史上是從未有過的。

搭起民意傳遞新平臺

2006年2月28日，馬橋街道2006年居民代表大會帶著些神秘在街道的大會議室里召開了。

“雖然選舉街道班子成員的權力沒有了，但是為廣大群眾當‘傳聲筒、監督辦事處工作的作用又得到了發揮。”許文華以居民代表身份出席這次會議后，感觸很深，“失去后才知道‘代表二字的重要性，現在對這個居民代表身份我很珍惜。”

首次居民代表大會上的一個主要議程是通過了《街道居民代表大會議事規則》。根據這一規則，街道居民代表大會堅持黨的領導、依法辦事與充分發揚民主的原則開展工作。

街道居民代表大會的試行在馬橋得到了認可。

在陸續的探索中，街道居民代表大會在形式和內容上不斷改進。相對于鎮人民代表大會，“居代會”何時開、開多長時間、一年開幾次、每次會議怎么開，可以靈活掌握，而且程序上雖有定式但限制較少，整個大會環境更寬松，為居民代表說出真心話提供了很好的條件。街道人大工委根據大多數居民代表的意見確定議題，并針對議題的數量再對內容提出不同要求，“想聽什么代表定”，這使民主能得到更大程度的發揮。

“更為重要的是，‘居代會為街道人大工委開展工作，特別是廣泛收集民意構筑起了一個大平臺。有了這個載體，街道人大工委一下子像增加了好多雙手、好多雙眼睛、好多對耳朵，提建議時底氣更足，工作開展起來也更有力了。”錢劍耕說。

異曲同工的街道議政會

當海寧市馬橋街道悄悄進行街道居民大會的民主實踐時，東海之濱的舟山市定海區也在摸索一項開創性的工作：街道議政會。

“對街道而言，雖有街道人大工委，但街道本級既無人大代表，也不設人大主席團。街道辦事處在處理涉及農漁村管理、建設，動用財政資金等事項時，決策程序簡單，有些事項未能及時告知群眾，重大決策未能與群眾進行有效溝通，民主監督渠道變得越來越窄，社情民意的采集載體也不同程度缺失。”

定海區人大相關負責人告訴記者，當地百姓迫切要求街道人大工委能開辟一條既符合街道實際，又體現民主的參政議政渠道。

當地人大開始嘗試制度上的突破，以重新架構起有效的民意渠道和監督機制。2007年9月，定海區環南街道率先試點推行了街道議政會。

目前，街道議政會職能定位為：接受街道黨工委統一領導，作為街道人大工委組織人大代表聯系選民的平臺，政府與群眾溝通、接受群眾監督的平臺，為街道人大工委開展工作和代表履行職務提供民意支撐，為政府科學決策和推行工作提供民意互動渠道。

各街道黨工委都制定議政會工作實施意見、章程和議政會成員活動制度。議政會定期聽取街道辦事處對本行政區域內的經濟社會發展、資金使用、重點項目安排以及執行情況的通報，討論后提出意見和建議；開展調查研究，及時聽取并反映人民群眾對本街道工作提出的意見、建議，協助街道辦事處推進工作。

議政會會議由街道人大工委召集，原則上每年至少召開兩次。成員由本轄區的村（居）民代表、企事業單位代表、街道黨政干部、駐軍和社會各界有關人員組成，議政會成員書面上交的建議、意見，類同人大代表建議、意見辦理，反饋有書面答復件。議政會會議期間，成員們提出的建議、意見，由有關部門直接進行解答，并在下次全體成員會議上對辦理情況進行通報。

率先成立街道議政會的環南街道人大工委主任夏文耀告訴記者，前兩次街道議政會共提出土地征用、電力線路改造等與群眾利益密切相關的34條意見建議。

“街道辦事處將34條建議分解到各個職能部門，可以解決的得到了及時解決，一時解決不了的，積極向議政會和群眾作出解釋，取得群眾理解。街道人大工委全程了解、督促建議交辦進展情況。”夏文耀說。

斷層再續后的思考

不論是“居代會”還是“議政會”，作為擴大公民有序政治參與、暢通政情民意傳輸的平臺，他們的試行彌補了街道人大工委人員力量少、收集民意不夠廣泛的不足，使鎮人民代表大會消失后所產生的民意傳遞“斷層”得到了及時續接。

6年來，通過街道居民代表大會，馬橋街道共收到意見建議141件，涉及市一級的由街道人大工委向上反映，涉及街道的124件中有120條已辦理落實，居民代表綜合滿意率達96%。

2012年3月，馬橋街道第二屆居民代表大會召開，新一屆居民代表由原來的86人增至100人，“草根階層”依然占一半以上。根據代表們的建議，新一屆居民代表大會期間，首次隨機抽取12位居民代表對街道財政預算進行審查，并一對一提問街道辦事處負責人，此舉為破解街道財政監督盲點邁出探索性一步。

而在定海，至今已有3個街道成立了街道議政會。這3個街道議政會近兩年來共收到書面意見、建議215件，已辦結138件，街道累計撥出資金960多萬元專門用于解決落實意見、建議。

居民代表、“議政會”成員作為一個新產生的群體，將老百姓關注的民生問題及時反映上來，又同時將街道的工作計劃和進程中存在的問題、難處及時向老百姓通報，實現街道工作與百姓要求的互動，進一步延伸和強化了群眾監督，提高了街道工作透明度，確保了街道權力的規范有效運行，受到了廣大干部群眾的歡迎。

然而，二者在試行過程中，也面臨著不小的困惑。

“目前將街道居民代表大會作為一個收集基層建議、批評、意見的工作平臺是比較恰當的。但是嘗試了以后，怎樣讓居民代表的意圖得以落實還缺少比較規范的保障。”海寧市人大常委會法制工作委員會主任孫亦飛說，因為街道居民代表大會沒有議決權，所以大會上能否作出決定、如何作決定、作出的決定如何去落實等都需要作進一步探索。

孫亦飛認為，街道人大工委與街道辦事處分別為縣級人大常委會和縣級人民政府的派出機構，作為母體的人大常委會與政府之間是監督與被監督的關系，是否能就此推定，作為子體的派出機構之間也存在監督與被監督的關系呢？這是至今難以明確的，由此也帶來了街道居民代表大會、街道議政會與街道人大工委、街道辦事處之間的關系在某些方面不夠協調的問題。

“所以，早日對街道進行定位，對街道辦事處和街道人大工委的關系予以明確，相關問題也會隨之明朗化。而這，都需要通過修法來達成。”孫亦飛說。