人大法律監督模式的轉型與優化

錢中賢 王志華

當前人大司法監督力度和效果雖不斷增強，但社會上對人大監督“走過場”、“流于形式”等議論仍然存在。近些年來，浙江省人大圍繞支持檢察機關加強法律監督，“以監督促監督”，有力地推動了人大司法監督的轉型和優化。

從間接到直接，人大司法監督方式的“時代轉型”

□作為在檢察機關和人大都工作過的領導，您對人大監督和檢察機關法律監督關系如何理解。

■人大監督和檢察機關法律監督都是憲法規定的國家權力監督方式。從關系上而言，人大有權監督檢察機關，檢察機關應接受和配合人大監督，而人大監督又能為檢察機關法律監督提供支持和保障。人大監督多具有間接性和宏觀性，一般不直接糾正、處理違法行為。而檢察機關法律監督則相對具體和專業，主要通過參與訴訟活動、運用具有司法性質的直接監督來實現。

□既然兩種監督方式存在明顯區別，當前形勢下為什么要強調從人大層面支持檢察機關加強法律監督。

■當前人大司法監督力度和效果雖不斷增強，但監督過于原則、剛性不足，被監督者責任不明、監督權威缺失等問題依舊突出。社會上對人大監督“走過場”、“流于形式”等議論仍然存在，尤其是個案監督退出后，人大司法監督缺乏針對性和具體性等“硬傷”凸顯。此外，一些檢察機關開展法律監督意識不強，存在畏難情緒，監督重點不突出，直接制約著檢察機關法律監督工作的開展。

通過人大支持檢察機關加強法律監督，利用檢察監督這一具體、專業化監督方式，“以監督促監督”，能有效彌補人大監督不具體、不深入以及專業性相對缺乏等缺憾，是提升人大監督工作實效的一劑良方。此外，還能更好地解決檢察機關法律監督在實際履行中的突出困難和矛盾，及時督促其他司法機關自覺接受法律監督。

可以說，人大支持檢察機關加強法律監督，一方面有利于人大司法監督職能的有效履行和實現，另一方面確保檢察機關法律監督得以順利推進，起到“雙贏”效果，這也是當前背景下人大監督的轉型與優化。

順勢而為，持續監督

□從人大層面支持檢察機關加強法律監督，應該是一項復雜而繁重且具有開拓意義的工作，省人大常委會近年來有沒有形成一些經驗做法。

■是的，人大支持檢察機關加強法律監督工作涉及公檢法司幾家，內容繁多，做好這項工作絕非一朝一夕。省人大常委會從2008年開始連續五年關注并開展這項工作，逐步形成了以“依法監督+支持推動”為內容的“三步式”工作新模式：第一步是從2008年開始連續三年結合檢察機關法律監督工作開展專項監督；第二步是在2010年7月審議通過《關于加強檢察機關法律監督工作的決定》；第三步是以貫徹落實《決定》為中心，從去年至今對公檢法司機關開展跟蹤監督，今年7月份還將組織開展滿意度測評。今后還將每年選擇相關主題開展督促，做到“抓住不放、一抓到底、不斷深化”，逐步建立健全支持檢察機關加強法律監督工作的長效機制。三個步驟既體現了鏈條式的循序漸進，又體現出金字塔式的升華發展，合力構建起人大層面支持檢察機關加強法律監督工作的新模式。

□今年恰逢全國人大常委會修訂通過刑訴法，這和人大層面支持檢察機關加強法律監督工作有沒有聯系。

■誠然，修訂后的刑訴法即將付諸實施，這是我國法治進程中的一件大事，也將賦予檢察機關法律監督工作新的內容。我們也會考慮到這一影響，今年將結合專項跟蹤監督工作，對檢察機關法律監督工作適應修訂后刑訴法實施的改進完善，各機關相關準備工作開展重點督促，并納入滿意度測評范圍。對一些社會關注的比如非法證據排除、“73條”適用、律師會見等熱點問題，都會在新一輪跟蹤監督階段部署組織專項監督。

“亮劍”社會民生和公平正義

□當前，涉法涉訴信訪比例始終居高不下，這也反映了老百姓對當前法治環境的憂慮。如何適應新情況新問題，不斷支持檢察機關加強法律監督，促進社會公平正義將成為熱點問題。

■我們也注意到近年來一些社會關注的熱點很多都與司法、執法不公密切相關，比如云南的“躲貓貓案”等，這與有些檢察機關法律監督相對滯后或不力是有直接聯系的。進一步加強對司法、執法具體行為的有效監督，是省人大常委會考慮從人大層面支持檢察機關加強法律監督工作的重要內容。結合我省實際，我們逐步確立以“四大問題+四個方面”為內容的工作主線，以此督促檢察機關抓好具體法律監督工作。

四大問題是指“經濟社會發展中的重大問題、影響司法公正的突出問題、人民群眾反映強烈的民生問題、社會熱點和敏感問題”，抓住這四個問題就抓住了司法執法的方向和關鍵。四個方面是指“刑事訴訟、民事行政訴訟、刑罰執行和行政執法”四大領域中的重點、薄弱環節以及監督盲區，比如刑事二審程序、民事執行、看守所監管行為等，以此實現檢察機關法律監督對司法執法活動的全覆蓋。人大將加強督促和引導，對一些類型性案件和傾向性問題適時部署專項監督，真正解決老百姓關心的司法、執法不公等問題，逐步健全保障社會公平正義為主旨的法律監督長效機制。

□聯系最近的“毒膠囊”以及之前的“地溝油”、“瘦肉精”等危及公共安全的事件，很多問題都出在行政執法不力或滯后等環節。目前檢察機關法律監督工作重點又大多集中于司法領域，對行政執法活動的法律監督是否應提上日程。

■與司法活動相比，行政管理及執法與老百姓關系更為密切、效果更為直接。行政執法目前仍存在監管乏力、自由裁量權濫用等問題，相當領域還存在監督“真空”。在去年以來的跟蹤監督階段中，我們已督促檢察機關從建立信息交換平臺入手，依托群眾舉報、主動調查等手段，及時糾正和查處行政瀆職和濫用職權等行為，實現監督“關口前移”。目前已開展了一些卓有成效的監督，如舟山檢察機關圍繞“地溝油”等問題就集中監督行政執法案件46件。相信不久的將來，類似“毒膠囊”之類的公共性危機事件會隨著行政執法法律監督工作的日趨完善而得以有效遏制。

強化對監督者的監督

□俗話說，“打鐵還需自身硬”。強調支持檢察機關加強法律監督工作，而“誰來有效監督制約監督者”這個難題如何得以解決。

■檢察機關既是訴訟活動的參與者，又是法律監督的實施者。對此，省人大常委會嘗試從完善監督體系入手，督促抓好三方面工作：一是督促檢察機關自覺規范自身執法行為監督，重點是自偵案件立案、偵查環節的規范等。二是督促檢察機關不斷提升自身法律監督水平。三是督促和支持公檢法司機關構建相互監督制約機制，形成互通有無的監督格局。人大則側重從宏觀角度加強對三方面工作的監督支持。隨著這些工作的開展，監督制約“法律監督者”的任務也就迎刃而解了。