代表票決制：坐實鄉鎮人大決定權

周曉鵬 韓玉華 程灝

隨著民主法制建設的推進和代表素質的提高，鄉鎮人大已不僅僅滿足于聽報告和提建議。在我省松陽、寧海等縣市，一些鄉鎮人大在行使重大事項決定權方面進行了積極的探索和嘗試，對破解本行政區域內的發展難題起到了較好作用。

“經樟溪鄉第十六屆人民代表大會第一次會議與會代表投票表決，樟溪鄉人民政府2012年重點實事項目，按得票高低排序依次為：繼續推進和實施舊村改造工程，改善居住條件；加強農田水利基礎設施建設，實施江南灌區節水改造工程；繼續實施三沿整治工程，美化人居環境……”

2012年1月8日上午10點20分，松陽縣樟溪鄉第十六屆人民代表大會第一次會議審議通過了樟溪鄉2012年度重點實事項目。這是該鄉自2010年以來第3次采用代表票決的方式決定政府實事項目。

政府要辦哪些事，代表說了算

按照法律規定，鄉鎮重大問題，尤其是有關經濟社會發展的重要決策，必須經過鄉鎮人大審議通過，才能付諸實施。但實際上，目前鄉鎮的許多重大問題、重要決策，不少是由鄉鎮黨委書記辦公會議決定的，沒有經過人大審議這個法定程序便付諸實行。有些法定的重大問題、重要決策，雖然經過人大審議，但也只是行禮如儀、照本宣科而已。

為扭轉這種態勢，從2010年起，松陽縣樟溪鄉一改原來鄉領導班子集體商量決定實事項目的做法，將實事項目的選擇權交給了人大代表。

在通過調研形成政府實事候選項目的基礎上，樟溪鄉人大在人代會期間組織全鄉人大代表投票表決，按得票多少進行排序，確定年度政府實事項目，并寫入政府工作報告，提交鄉人代會審議通過，賦予其法律效力。

松陽縣人大代表，樟溪鄉第十五屆、第十六屆鄉人大代表，大徐村黨支部書記廖新民至今對2010年3月31日樟溪鄉十五屆人大四次會議上進行的第一次票決情況記憶猶新。

“那天參加票決，代表們的心情都很激動。”廖新民告訴記者，當時，有12個項目列入政府實事項目候選項，“票決時，我在群眾反映強烈的開通電灌站、加快康莊公路建設進程、加快江南畈農田水利基礎建設等5個項目前打了勾。”

“水利建設1票、鄉工業功能區塊建設1票、村莊整治1票……”作為首次票決時的監票人，樟溪鄉人大代表、徐山村村民廖菊霞目不轉睛地盯著唱票現場，計算每個候選項目的得票。短短的半小時，她卻感覺十分漫長。

“唱票結束，舊村改造、水利建設、鄉工業功能區塊建設、村莊整治等群眾反映最強烈的實事工程位列前5位，成為樟溪鄉政府2010年要辦的5件重大實事。”廖菊霞回憶說。

類似的票決場面，在我省寧海縣上演得更早些：從2008年10月開始，該縣在力洋鎮、大佳何鎮開展了鄉鎮政府實事工程代表票決制試點，并于2010年在全縣14個鄉鎮全面推開。

寧海縣力洋鎮原黨委書記蔣東輝曾用6步走的“做菜”流程來描述政府通過人大代表票決辦實事的過程：

“議菜”，即項目征集階段，廣泛地聽取縣鎮兩級人大代表及當地群眾意見；“配菜”，即初定工程項目階段，鎮長辦公會議和鎮人大主席團會議討論，將征集來的意見分類、歸納和打包進行篩選整合，確定一定數量的可行性項目，提交鎮人代會表決；“點菜”，即代表表決階段，召開鎮人代會，由代表打分，確定當年政府實事工程項目，并當場公布；“炒菜”，即政府組織實施階段；“驗菜”，即代表督查、評估階段；“用菜”，即群眾享用階段，讓百姓感受上一年鎮里實事工程帶來的實惠。

松陽縣人大常委會副主任吳毅認為，人大代表票決實事項目，不僅擴大了基層民主，豐富和充實了人民當家作主的政治內涵，更發揮了人大代表的民主決策權，使政府決策多一道保險，更加科學。

“樟溪鄉人大的做法，改變了過去重大事項領導拍板、民主參與成分不足，重大決策科學性、針對性不強等弊端，是科學發展觀在重大事項決策過程中的落實，也是對群眾負責的體現。”吳毅說。

曾赴寧海縣觀摩的世界與中國研究所所長、中國基層民主問題研究專家李凡也對代表票決實事項目給予好評：“這種協商性、對話性的民主，為中國民主的未來發展開辟了一條新路徑。票決制的做法，無疑提升了人大的地位，也提高了人大代表的履職能力。”

實施幾年來，效果不一般

有學者認為，鄉鎮一級人大作為最基層的國家權力機關，鄉鎮范圍內的重大事項在人代會上交由人大代表來議決，更能直接體現人民當家作主的憲法精神。

作為樟溪鄉代表票決實事項目最初的決策者和參與者，原樟溪鄉人大主席楊香蘭對此深有體會。“票決絕不是一種形式，而是一種實實在在的監督。鄉政府實事項目代表票決制，變政府‘為民作主為‘由民作主，把民生事務真正辦到了百姓心坎上，把實事項目建設進度明明白白擺在了代表面前。”

的確，在確定5項重點實事項目后，樟溪鄉人大組織代表全程參與其中：

年前，針對每個實事項目都成立了一個實事項目監督小組，成員由人大代表、村干部、群眾代表組成，實時跟蹤監督實事項目的落實進展情況。

年中，經常性地組織代表開展調研、視察，及時了解實事項目進展情況，組織代表對鄉重點工程，重大民生項目進行視察并向鄉政府及有關部門（單位）提出代表視察報告、建議。

年終，及時組織部分人大主席團成員、人大代表對鄉政府及有關部門進行效能評估；在人代會上，由鄉政府主要負責人向代表們報告實事項目實施情況，對實施完工的項目進行總結，對未完成的項目作出必要說明和解釋，分析存在的問題，研究落實工作措施。

樟溪鄉是一個典型的缺水鄉，水利基礎設施建設是當地百姓翹首以盼的項目，但由于項目資金缺口大、政策處理難等原因，鄉政府一直沒有條件將其列為重點實事項目給予實施。

在2010年鄉人代會上，水利項目建設經票決成為當年度的實事項目后，針對該項目存在的問題，鄉人大主席團結合縣人大代表中心組活動，約請縣水利局局長、鄉政府主要負責人面對面溝通協商，促成項目啟動資金的落實。最終，由縣水利局投資200多萬元修復了電灌站和引水渠道，有效解決了樟溪鄉農田的灌溉問題。

2012年1月6日，樟溪鄉人大開展了代表中心組視察活動。當看到清澈的松陰溪水源源不斷地從電灌站流向農田，樟溪鄉包村村民韓子火對視察組成員由衷地感嘆道：“實事項目的拍板，從鄉政府需要出發轉變為從我們老百姓需求出發，這真是一個了不起的進步。”

“實踐證明，只有在充分發揚民主的基礎上作出決策，才能確保決策順應民意，加快政府落實工作的進程。”樟溪鄉黨委書記李文軍告訴記者，老百姓可能會不相信某一個領導，但絕對會相信幾十個人大代表投票決定的一個決策。

“樟溪鄉政府實事項目人大代表票決制，形式上是以鄉人大為主導、人大代表為主體的運作模式，但實際上通過人大代表這一紐帶還權于民，實現了政府、群眾、代表三方合力辦實事的局面，把人大行使重大事項決定權和監督權有機地結合起來。這不僅擴大了代表的知情權，也拓寬了公眾參與民生決策的范圍，凸顯了公共決策的民意基礎，增強了政府決策的程序合法性。”李文軍說。

據了解，實事項目人大代表票決制產生了強大的推動力。該制度在樟溪鄉實施3年來，已先后票決產生了25項政府實事項目，一批民生問題得到了妥善的解決。在寧海縣，2010年和2011年各鄉鎮通過代表票決，分別確定和實施重大實事工程141項和133項。

好做法為何難推行？

毋庸置疑，隨著民主法制的不斷健全和代表素質的提高，鄉鎮人大若只限于審議報告，提出建議和議案，已不能滿足代表履行職責的要求和客觀需要。在這種情況下，重大事項決定權的行使就顯得越發重要。

作為我國最基層的國家權力機關，鄉鎮人大離人民群眾最近，與人民群眾的聯系最為密切，也最了解人民群眾的呼聲和愿望。在鄉鎮人大的職權范圍內，結合百姓關心的問題，開展類似代表票決這種做法，應是坐實鄉鎮人大行使重大事項決定權、不斷提高鄉鎮人大權威的一個突破口。

以寧波市人大常委會原副主任卓祥騋為課題組主要成員的調研報告《關于寧波市鄉鎮人大工作現狀的調查及思考》指出，“寧海縣鄉鎮政府實事工程人大代表票決制工作，豐富了鄉鎮人大工作的內容，拓展了鄉鎮人大主席團和代表依法履職的途徑，使鄉鎮人大和代表有事做、有力使、有奔頭、有威信”，“建議在全寧波市推廣寧海縣鄉鎮政府實事工程人大代表票決制工作，不斷豐富基層人大工作內涵”。

然而，目前的一個現狀是，在全省甚至全國范圍內，類似寧海、松陽縣市，將政府實事工程決定權交予鄉鎮人大代表進行表決的并不多。北京市人大常委會研究室綜合處處長田洪俊曾對北京市182 個鄉鎮人大進行調研了解，近3 年來行使過專項決定權并作出決議、決定的還不到10 個鄉鎮。

有論者認為，造成這種現狀的原因在于法律層面上對重大事項的界定還不夠明確。

“鄉鎮人大行使重大事項決定權首先要明確哪些重大事項必須經過人大決定，哪些事項不必經人大決定，而憲法和地方組織法對鄉鎮人民代表大會重大事項決定范圍只作了原則性規定，沒有明確的范圍。”田洪俊撰文指出，由于法律上不明確，造成在實際工作中沒有具體的規定和硬性要求，給鄉鎮人大行使重大事項決定權帶來一定困難。

甚至有人提出，鄉鎮人大是否有重大事項決定權仍有待商榷。對此，人大制度觀察者盧鴻福指出，鄉鎮人大的職權，地方組織法賦予了13項，簡而言之就是3權，即重大事項決定權、監督權和選舉權。

在《鄉鎮人大重大事項決定權之爭引起的反思》一文中，盧鴻福說，“重大事項決定權在一些鄉鎮很少或沒有運用，其制度優越性未能得到充分顯示，致使這一職權成為被遺忘的角落。”

在田洪俊看來，鄉鎮人大決定權行使了多少，與黨委的支持力度有關。“黨委對人大行使決定權重視與否和重視程度就決定了人大在行使決定權問題上是否能夠到位。”

一些基層人大工作同志也坦言，行使重大事項決定權難以鋪開，與基層政府 “萬一完成不了，無法向人大交待”的思想顧慮有關。“比如代表票決民生實事，因為經過人代會表決，所以有法律效力，下一年度需要上人代會向代表說明。如果不能按期完成，政府負責人怎么向人大匯報？而且實施民生項目所需要的資金，對鄉鎮人民政府而言也是一個不小的負擔。”

“任何一種權力的實施，必須依靠相應有效的制度支持。而我國憲法和地方組織法在鄉鎮人大行使重大事項決定權方面，卻恰恰缺乏系統而具體的制度支撐。”田洪俊指出，要建立健全保證人大行使決定權的相關制度，用制度來規范各級各部門行為，給鄉鎮人大行使決定權創造必要的條件。

“彭真任全國人大常委會委員長時期，曾打算單獨搞一部關于鄉鎮人大的法律，但沒搞成他就去世了，留下了很大的遺憾。我們要積極呼吁，將這個問題提上日程。”田洪俊說。

盧鴻福認為，要讓鄉鎮人大重大事項決定權深入人心，有效運用，還有很長的路要走。這不僅要進一步加大宣傳力度，宣傳重大事項決定權在鄉鎮人大的一些好的做法，好的經驗，還要正確理順黨委決策、人大決定、政府執行三者之間的關系；不僅需要進一步完善規范重大事項決定，厘清哪些重大事項必須要經鄉鎮人大決定，哪些只需要聽取情況匯報，使重大事項決定權更具操作性和實踐性，還要積極運用。

“民主需要實踐，一次具體的實踐比幾十次宣傳說教效果明顯得多。因此，鄉鎮人大的重大事項決定權要善于行使，敢于行使，大膽行使，通過重大事項決定權把黨的意志與人民群眾的意愿結合起來，使黨的主張變成人民群眾的自覺行動。”盧鴻福說。

攝影蔡榮章