淺談對多種違法行為的合并處罰

■文/王京雷 王長文

在質監行政執法中，經常會遇到在一個案子中行政相對人存在多種違法行為的情況。多種違法行為的社會危害性相對較大，若是簡單的擇一重罰，而不合并處罰，可能會出現對違法行為漏罰的情形，則會放縱當事人的違法行為，有違《行政處罰法》中的“過罰相當”原則。正確運用合并處罰，對行政執法工作有重要意義。

概 念

合并處罰的概念來源于刑事法典理論的“數罪并罰”。在行政執法過程中，經常會出現類似于刑法中“數罪并罰”的情形。《行政處罰法》并無相應的合并處罰的具體規定，但是合并處罰的概念在一些具體的行政法律、法規及相關規定中都有所涉及，例如：

《安全生產違法行為行政處罰辦法》第五十二條規定：生產經營單位及其有關人員觸犯不同的法律規定，有兩個以上應當給予行政處罰的安全生產違法行為的，安全監管監察部門應當適用不同的法律規定，分別裁量，合并處罰。

《公安機關辦理行政案件程序規定》第一百三十八條規定：一人有兩種以上違法行為的，分別決定，合并執行，可以制作一份決定書，分別寫明對每種違法行為的處理內容和合并執行的內容。

《食品衛生行政處罰辦法》第五條規定：在同一違反《食品衛生法》的案件中，有兩種以上應當給予行政處罰的違法行為時，衛生行政部門應當分別裁量，合并處罰。

通過對以上相關條款內容的理解，我們可以將行政處罰中的合并處罰定義為：一個行政相對人（組織或個人）在一定的行政法律關系中，存在兩種以上應當受到行政處罰的違法行為，有管轄權的行政機關對其違法行為分別裁量后，按照法定的原則，決定應給予何種行政處罰的適用制度。

適用條件

1．必須是同一個行政相對人，合并處罰必須是針對同一個行政相對人,若不是同一個行政相對人，就不存在著合并處罰的問題。

2．必須存在兩種以上（兩種）違法行為。存在兩種以上違法行為,這是合并處罰的前提條件，若不存在兩種以上違法行為，則談不上合并處罰。

3．必須在一定的行政法律關系中，比如行政相對人既有違反《食品安全法》、《產品質量法》的行為，又有違反《刑法》的行為，那么，質監部門不能對違反行政相對人《刑法》的行為合并處罰。

4．必須由有管轄權的行政機關實施，比如A企業同時存在無證生產、假冒廠名以及無營業執照的違法行為，那么質監部門只能僅對無證生產和假冒廠名合并處罰，而不能對無照經營行為也合并處罰，應交由工商部門處理。

正確運用

對多個違法行為如何正確地運用合并處罰，根據法學原理及相關實踐，我們認為應把握好以下四個原則：

1．吸收原則。指將兩種以上應當處罰的違法行為分別定性裁量，然后選擇相同罰種中最重的罰項執行處罰，其余較輕的罰項被吸收而不予執行。在具體執法實踐中，適用吸收原則的情況主要為行為罰。行為罰的主要表現形式既有最重的吊銷許可證，也有其次的責令停產停業。在同時存在上述兩種處罰的違法行為時，只需執行吊銷許可證的行政處罰，責令停產停業的罰項被吸收不需執行，因為吊銷許可證的處罰已表示其必須停產停業，所以再執行責令停產停業已無實際意義。另外，沒收違法所得等處罰也應按吸收原則處罰。

2．限制加重并罰。這是在執行財產罰中的罰款時所采用的最多的一種并罰方法。依照“限制加重原則”，在對數種違法行為分別采取罰款的行政處罰時，其罰款金額應在各單項罰額中最高單項罰款額以上、各單項罰款額之和以下的幅度內確定。應注意的是，在適用限制加重并罰時，必須做到“分別裁量，合并處罰”，即對違法行為人的數種違法行為分別量罰，然后按照限制加重的原則在分別量罰后的各單項罰款額中最高單項罰款額以上、各單項罰款額之和以下確定具體的罰款額。如：A企業生產致病性微生物超過食品安全標準限量的食品，其貨值金額不足1萬元，該行為應處2000元以上5萬元以下罰款。另外，A企業還存在生產經營無標簽的預包裝食品的行為，同時也應處2000元以上5萬元以下罰款。假如經分別裁量給予A企業第一種行為處以兩萬元的罰款，給予第二種行為處以1萬元的罰款，最后決定應在最高單項罰款額兩萬元以上，兩項之和三萬元以下確定罰款數額。

3．并科處罰。并科處罰在行政執法實踐中也比較常見，即在數種違法行為需給予不同罰種的行政處罰時，如既有責令停止違法行為，又有罰款及沒收違法所得，這些罰種中行為罰和財產罰并有，罰種間既不能吸收，又不能限制加重，應分別裁量后，并列給予行政處罰。

4．混合原則，即存在數種違法行為，分別裁量后，需執行上述兩種以上（含兩種）合并處罰的情況。

應用舉例

案例： A公司生產、銷售未經強制性認證產品案。

某縣質監局對A公司進行檢查，并進一步調查發現A公司擅自出廠、銷售未經強制性認證的GGD型交流低壓配電柜的事實。現場A公司成品倉庫有2臺該型號的產品，并且該產品貼有3C標志，其售價為5000元/臺。另外，A公司已出廠銷售2臺同樣貼有3C標志的該產品。

此案中，A公司主要存在兩種違法行為：一是列入目錄的產品未經認證，擅自進行出廠、銷售，違反《強制性產品認證管理規定》第十條第一款規定。二是冒用3C認證標志，違反《強制性產品認證管理規定》第三十三條規定。

對以上兩種違法行為分別裁量：

第一種違法行為，應按《認證認可條例》第六十七條：“列入目錄的產品未經認證，擅自出廠、銷售、進口或者在其他經營活動中使用的，責令改正，處5萬元以上20萬元以下的罰款，有違法所得的，沒收違法所得”給予處罰。

第二種違法行為，應按《產品質量法》第五十三條：“偽造產品產地的，偽造或者冒用他人廠名、廠址的，偽造或者冒用認證標志等質量標志的，責令改正，沒收違法生產、銷售的產品，并處違法生產、銷售產品貨值金額等值以下的罰款；有違法所得的，并處沒收違法所得；情節嚴重的，吊銷營業執照”給予處罰。

那么，本案合并處罰應遵循以下原則：第一種違法行為處罰無“沒收違法生產、銷售的產品”的處罰，應并科處罰；兩種處罰中，罰款應按照限制加重原則執行；沒收違法所得應按吸收原則執行。

通過以上案例，我們可以看到合并處罰相對于簡單的擇一重罰來說，量罰更為準確、適當，可以防止擇一處罰可能對某些違法行為漏罰的情況，從而更加體現行政處罰之“過罰相當”原則。總之，合并處罰既是法學理論問題，也是執法實踐問題。執法理論來源于執法實踐，又指導、服務于執法實踐。目前，在質監部門相關規章制度還沒有對合并處罰作出具體規定的情況下，更需要廣大同仁進行具體的實踐和深入的探討。