影響城市低保受助者就業的政策因素分析:就業的雙項邏輯回歸模型及訪談實證研究

林辰樂，呂翔濤

(中國人民大學勞動人事學院，北京100872)

一、前言

(一)研究背景

中國在反貧困的活動中不遺余力，并得到一定的成果，這在貧困發生率、絕對貧困人口等方面都有所體現［1］。在20世紀90年代經濟高速發展期間，上海市政府和山西省政府分別于1993年和1994年率先試行城鎮和農村最低生活保障制度，讓低于一定收入比例的家庭領取最低生活保障［2－4］。該政策得到各省的仿效以及中央政府的支持，在1999年《城市居民最低生活保障條例》(下稱《條例》)出臺后得到進一步的完善［5－7］。根據中國民政部的數據，截至 2010 年底全國共有一千一百多萬戶(二千三百多萬名)城市居民和二千五百多萬戶(五千二百多萬名)農村居民領取最低生活保障，政府低保支出共918.9億元人民幣［8］。根據中華人民共和國憲法第45條規定，中國公民在年老、疾病或者喪失勞動能力的情況下，有從國家和社會獲得物質幫助的權利。而1999年國務院頒布的《條例》真正將其落實為一種法定權利，被譽為居民的最后一道安全網［9］。

低保金在滿足人民群眾最基本需求方面的作用是顯而易見的，例如一部分殘疾、刑滿釋放的居民在市場上較難立刻找到工作，低保金可以保證他們的生存。盡管低保金只能滿足他們的生存需要，但是與目前最低工資標準的差距不大，這不利于激勵低保受助者就業［10］。相比之下，英國1834年的新濟貧法(Poor Law Amendment Act 1834)即提出劣等處置原則(less eligibility)，即最低保障不能超過最低工作報酬水平以及創造工作職位來保證工作的積極性［11］。其實，世界各地也都有鼓勵促進弱勢群體就業的再培訓工作，以協助他們自力更生，融入社會。一些較為成功的例子可以作為參考，比如香港的雇員再培訓局，其主要職責是為新到港人士、殘疾及工傷康復人士等提供相應的培訓課程及服務。現在該局的服務受助者已經擴展至240萬名香港居民，其中也包括了14萬失業人士。截至2010年，共有約94000人次完成相關的課程，55000人次完成就業掛鉤課程，學生就業率為 80%［12］。

(二)問題的提出

中國最低生活保障制度有近二十年的發展歷史，已經有多位學者和多類型的研究對此政策作出詳盡的討論和分析。首先，不少學者認為，最低生活保障提供了一個真正意義的安全網，也明確了政府的責任和突顯了公民的憲制權利［3，5，7，9］。但同時，楊立雄認為最低生活保障制度只考慮到居民的最低生計，沒有做到賦權讓他們得到發展［13－14］。曹艷春直接指出現行低保金機制沒有縮少貧富差距，即貧困人士沒有得到發展［15］。學者們開始提倡在消極的安全網保障之外應推廣積極性的保障，比如就業促進政策［13，16－18］。不少學者和研究表明，就業能夠有效促進居民的生計和發展［15，19－25］。關信平指出中國正逐步創造消除貧困的經濟和社會條件，促進就業就是其中之一［26］。

就業能夠保證貧困人士的可持續生計和增加他們可持續的發展機會，對他們有重要的意義，中國政府已經于2007年通過實施《中華人民共和國就業促進法》，明確政府在就業促進中的責任，該法第四條明確指出，縣級以上人民政府應把擴大就業作為經濟和社會發展的重要目標。

結合上述的研究和學者的觀點，本文的研究目的在于考察低保就業政策變量是否是低保受助者就業的影響因素，以及影響的強度和方向。這些政策變量包括失業登記、就業培訓、職業介紹和公益崗位，本文同時也考慮了社會經濟背景的因素。

(三)文獻綜述

政府在推行就業政策時，必須考慮居民就業的各種社會經濟因素，主要的因素包括性別、年齡、教育和健康等。有很多研究分析了這些因素，一些學者也專門對低保受助者的就業做出了分析。

1.影響大眾就業的社會經濟背景因素

性別方面，潘錦棠和張抗私指出中國女性勞動參與率比男性低，且工資也較低，而且隨著經濟的發展這些差距正在擴大［27－28］。都陽的貧困農戶調查也發現非農業職位中男性的參與比女性強，且已婚的人更容易參與［29］。潘錦棠進一步指出造成這種差別的主要原因包括生理的差異，比如生育、哺乳;法律對產假的保護也削弱了企業聘請女員工的積極性等［27］。

年齡方面，人力資本理論提出，由于經驗和人際關系的積累，年輕至中年階段的年齡上升可以提升人們的就業收入［30］。然而，也有國內外學者指出，就業市場上普遍存在年齡歧視的現象，很多時候年輕工人較有活力，身體機能較好，更容易受到雇主的青睞［31－32］。

教育方面，王德文提出教育發展對于中國轉型期有關鍵作用，且與就業促進有直接關系［33］。都陽對貧困地區農戶的調研也發現隨著教育程度上升，參與非農業職位的機會也會上升，不過他在Probit模型就業分析中發現，教育投資和就業工資呈現反效果，他認為貧困人口無法滿足教育投資的要求，而且他們的就業一般不太需要教育水平的資格［29］。

健康方面，魏眾研究發現，入職時的嚴格篩選可能導致的健康對工資的影響并不顯著。換言之，健康是入職時的一道門坎。缺乏勞動力和體弱的勞動者很多時候找不到工作［34］。

綜合以上對影響就業的自變量的研究，可以得出一些假設:對于貧困人士來說，年輕、學歷高、男性、健全的勞動能力對就業有正面影響。上述研究主要面向一般大眾，沒有考慮到受低保金因素干擾的低保受助者。

2.對低保受助者就業的研究

洪大用指出，低保制度有一定程度的延伸效果［35］。曹艷春認為，低保金的替代和收入效應均給予就業以負激勵作用［23］。陳亞東進一步指出，除非達到一定的收入水平，否則低保金和收入完全替代，且帶來工作成本［36］。因此，低保金在很大程度上對低收入人士的就業進行了負面干擾。任丹也認為低保金的計算公式導致的福利依賴對低保受助者的就業有負面影響［17］。黃晨熹等認為附帶福利也是負面激勵就業的主要原因［37－38］。韓克慶的實證分析則指出，低保受助者的就業意愿十分強，但是受到年齡、健康狀況影響而無法穩定就業［39］。

黃晨熹已經利用分層多元回歸分析針對上海市的低保受助者作出求職行為的因素分析。加入個人和情境的控制變量后，社會背景因素中只有教育年限保持著顯著的正向關系，性別和年齡沒有顯著的統計意義［25］。

(四)研究意義

本次研究直接以就業與否作為因變量去測量不同因素對就業的影響。政策是一個值得開掘的因素，而整個研究的意義就在于在考慮社會經濟背景因素的同時，低保受助者的就業會受到哪些政策因素的顯著影響，以及因素影響的強度和方向，并根據實證結果提出適當的就業促進政策建議。

為了進一步強調政策與受助者經濟背景資料的整合，本次研究的自變量均保留了定類和定序的特征以進行雙項邏輯回歸模型分析，例如教育方面會分別對小學及以下、初中和高中進行配對比較，而不只是一個單純的越高越好或越低越好的結論。本文在做出定量分析后，會借助定性的訪談和小組討論為定量結論提出一定的佐證和并進行更深入的探討。

二、研究方法

(一)研究假設

筆者根據理論文獻提出了研究假設:經濟背景因素(年齡、教育程度、性別、住房、勞動能力、婚姻)和就業政策因素(是否參加過登記失業、就業培訓、職業介紹、公益崗位)均影響了低保受助者的就業結果。具體的因素與假設如表1所示。

表1 兩類因素及具體變量對就業的預期影響

(二)定量研究

1.樣本來源與調查方法

本次研究采用的實地調查數據源于“中國城市低保制度績效評估”項目。由于低保政策在不同地區有一定的差異性，所以本次項目根據經濟和地域差異從全國選取部分典型地區作為抽樣單位，包括北京市宣武區、重慶市渝中區、湖南省長沙市、廣東省中山市、甘肅省天水市和遼寧省朝陽市。在這些抽樣單位的低保信息系統中，本次項目通過軟件隨機分段抽樣，選取了1462名調查受助者，得到有效問卷1209份。由于本文主要研究就業狀況，所以在下面的分析中只保留處于就業年齡的即25到60歲的受訪者。同時為了確保每一獨立樣本數據的完整性，我們去除了所有在研究統計量上有缺失值的問卷，最后得出有效樣本數為797。

2.問卷設計和統計方法

本次研究的因變量為受訪者的就業狀態(就業或失業)，自變量包括兩項主要類別，分別是社會經濟背景和政府就業援助。問卷中的具體問題根據假設中的變量進行設計。

在研究方法方面，除一般描述統計及雙項統計比較外，由于居民就業狀態可以分為就業(包括正式就業和靈活就業)和非就業的雙項選擇，本文將會建立雙項邏輯回歸模型以分析就業的影響因素。雙項回歸分析是建立因變量與(多于一個)自變量之間關系的數學模型，可以反映自變量與因變量之間的相關方向與強度，便于觀察特定變量，預測研究者感興趣的變量，利用雙項邏輯回歸分析，可以比較不同就業狀態的受訪者，找出對其狀態具有顯著性影響因素。這里以后退法作為篩選方法，即逐一剔除沒有影響力的因素，直至剩余變量均有顯著統計意義。

(三)定性研究

1.樣本來源與調查方法

在問卷調查的基礎上，研究選取部分低保受助者并邀請低保干部作為個案訪談受助者。為了確保數據的代表性，研究從6個地區均抽取了訪談受助者共108人。其中低保戶90人，低保干部18人。定性研究具體借助與個人深度訪談和焦點小組討論兩種調查方法。

2.深入訪談法

深入訪談的問題主要基于問卷調查的結果，與低保干部主要圍繞就業的困境、政府的失業援助以及政策執行中的做法和困難等展開討論，與低保受助者的討論話題主要涉及低保受助者無法就業的困境和緣由。與此同時，訪談也會關注他們的就業意向和低保政策、就業政策對就業的影響。課題組成員將所有訪談進行錄音，并把所有錄音編為文字稿錄入電腦，進行內容分析以把握問題要點。

三、定量結果

(一)樣本描述與方差分析

有效樣本共有797人，當中有四分之三的受訪者年齡是40歲及以上，男女各占一半，超過六成受訪者為已婚人士，近五成受訪者的文化水平為初中程度。若以勞動能力看，近四成受訪者有健全的勞動能力，同時有四成半受訪者喪失了部分勞動能力。以受訪者社會經濟背景看，年齡、結婚與否、文化程度和勞動能力不同的受訪者的就業情況存在著非常顯著的差異(P值＜0.01)。與就業政策有關的變量中，有三成受訪者曾參加過失業登記和就業培訓，兩成受訪者曾在公益崗位工作，一成受訪者曾接受過職業介紹。其中只有曾接受過公益崗位與沒有接受過公益崗位的受訪者在就業上存在顯著的差異(P值＜0.01)。

表2 受訪者社會經濟因素和就業政策因素雙項描述及方差統計(N=797)

表3 雙項邏輯回歸分析結果

(二)雙項邏輯回歸統計

從表2中可以看出，年齡、已婚、文化程度、勞動能力、參加過失業登記和接受過免費的就業培訓等因素顯著地影響受訪者的就業情況。其中年齡大于40歲、勞動能力越差、參加過登記失業的受訪者有較小的機會就業。相反，已婚、文化程度處于初中和接受過免費的就業培訓者有較大機會就業。

(三)定量結果對假設的檢驗

研究結果表明，社會背景因素中，年輕、已婚、初中程度、勞動能力健全對就業有正面的影響。就業政策因素中，就業培訓則對就業有正面影響，登記失業反而負面影響低保受助者的就業。檢驗結果如表4所示。

(四)定量結果總結

根據定量的結果初步發現低保受助者:第一，年齡、家庭結構、勞動能力皆為就業的顯著影響因素;第二，高學歷并不是工作最高就業比例的一群，而是初中學歷;第三，就業政策中，只有免費的就業培訓起到作用。

表4 對假設的檢驗結果

四、定性結果

定量研究的結果亦可以從定性研究結果中反映出來，例如年齡和勞動能力會影響受助家庭找到工作的機會，而家庭結構也會使低保受助者的就業選擇發生變化。除此之外，在定性訪談中也可以發現他們就業的困境，以及政策執行時的困難。

(一)促使低保受助者不就業的非政策因素

受訪者期望找到一份可以養家糊口的工作，擺脫最低生活保障數百元的月收入。但是在現實情況中，政府推薦的工作不一定能滿足受助者對工資的要求，工資不能過低，否則很難提升受助者的工作積極性(徐先生)。年齡(馬女士、陶女士)和缺乏技術(馬女士)是沒有就業的一個主要原因。此外，照顧家庭的責任也限制了家庭主婦的工作意愿(陶女士)。訪談內容節選如下:

低保受助者訪談(個案1):徐先生，55歲，重慶市居民。

徐先生:如果有工作每月幾百以上的，我就不會領低保。我覺得領這個低保，對于我來說，歲數偏大了。我身體各方面都是好的，所以組織我參加這樣那樣的培訓班，都積極參加。你看我參加的證明，都是很不錯的，都是合格的。只要不是重體力的，像我們這種年齡，說老實話，都能干得下來。

低保受助者訪談(個案2):馬女士，54歲，北京市居民。

問:兩位現在都在家嗎?有沒有工作之類的?

答(馬女士丈夫):我們也出去找過很多工作，可是一聽我們40人家不要。

答:對，又沒有什么技術。

低保受助者訪談(個案3):陶女士，40歲，天水市居民。

陶女士:一天掙個20來塊的還沒人要呢。年齡大，做啥不方便，手腳不方便還沒人要。現在洗碗等雜項工作掙個三四百的，看娃開學啊，就基本上用了。想找工作，但還找不上。要求就是長期的，臨時的不要。我只能干半個月，娃開學了后就干不了。

由上述典型的定性訪談的結果可以發現，低保受助者的就業意愿普遍很強，只要在身體承受范圍內，他們都愿意接受待遇比低保金高的工作。受助者也會通過參加培訓班改善技能以增加工作機會。不過，由于受到國企改制的影響，大量國企職工下崗，形成“4050”大軍，相對于年輕人，他們在年齡上有很大劣勢，這成為很多低保受助者無法就業的重要原因;另外，很多受助者由于本身生活困難而較少進行人力資本投資，缺乏有競爭力的技術或知識;很多受助者受身體條件所限，部分或完全喪失了勞動能力，這更使其無法自力更生，加上很多受助者需要照顧家庭，失去了工作的自由。因此，訪談反映的結果與定量結果相符，即年齡、勞動能力和家庭因素影響了受助者的就業行為。

(二)就業政策

在對受助者的訪談中，政府的就業相關政策也是考察的重點，比如失業保險、失業登記等。失業后兩年的失業保險已經領完是申請低保的原因之一(唐先生)。這可以部分解釋定量結果中就業與登記失業的負向關系。從干部訪談的內容中可以看出，政府也已經注意到“福利依賴”問題(肖干部、黃干部)，并有一些應對舉措，例如職業配對設有上限，當配對次數超過這些上限，便可能影響受助人士接受低保福利，還有要求每個受助家庭至少有一位家庭成員在外面工作(黃干部)。另一方面，為了提高受助人士的工作積極性，政府會在受助者就業情況穩定后才逐步取消低保資格，但是在管理上遇到很大難度(肖干部)。對話節選如下。

低保受助者訪談(個案4):唐先生，54歲，重慶市居民。

唐先生:2001年離開單位過后，就交到社保中心。社保中心當時就給我們每月210元，給了兩年。2003年底，我就開始申請低保，2004年初就批下來了。

干部訪談(個案5):肖干部，女，46歲，長沙市民政局工作人員。

肖干部:市政府正在做一個工作叫零就業家庭，使零就業家庭實現百分之百的就業，就是低保家庭至少保證一個在外面工作。第二點就是，只要低保受助者是就業年齡段的，社區工作人員就長期推薦就業，必須要實現就業。我們呢，也不是說就業了就取消低保而是穩定了以后，再來減少或者逐步取消他的低保……一般來講，做不到三個月，不是單位不要，就是自己吃不消。他們的就業流動性太大，這也是管理上的一個很大的難度。

干部訪談(個案6):黃干部，女，47歲，重慶市民政局工作人員。

黃干部:我們依照國務院條例和市里規定，就給他們介紹就業，一年兩次。不去就業的話，我們就取消低保。可是，給一些低保戶介紹了就業之后，他想方設法說這里痛、那里痛。現在都是私人老板，他就不要了。他說:“這不是我的原因，我愿意去，他不要我的嘛”。所以，我們這個政策也白搞了，很多也落不到實處。

從以上代表性訪談中，我們可以了解到政府鼓勵就業，但是以取消低保的方式進行威脅，結果是低保受助者勉強就業。由前文可知，政府推薦的工作沒有足夠的工資，但是低保受助者會卻仍會因此失去低保金，受助者付出勞動卻沒有獲得更多利益。即使有逐步取消低保金的機制，低保仍然更有誘惑力，這使一部分人對低保更加依賴，從此可以看出負面的激勵方式不起作用。除此之外，訪談受助者也指出，由于政府采取逐漸取消低保金的優惠措施，受助者可以通過短時間的工作既得收入，也有低保金，鉆了制度的空子，這樣并沒有達到真正再就業的效果。

(三)定性結果總結

根據定性的結果，研究有以下發現與結論:第一，定性結果與定量結果相符，年齡、勞動能力、家庭結構皆為就業的顯著影響因素;第二，有勞動能力的受助受訪者就業意愿均比較強，但是有要求的工資待遇;第三，就業政策沒有改善受助者的就業理性的選擇，反而受到受助者的敷衍和利用。

五、研究結果討論

我們通過分析數據發現，年輕、已婚、初中教育程度、勞動能力健全等因素對就業有正面影響。政策變量方面，職業培訓有正面影響，登記失業則有負面影響。定性研究則有了進一步的探討。下面將結合學者們的研究，從居民社會經濟背景、政府的失業援助政策以及教育三個方面對低保受助者的就業作出討論。

(一)居民社會經濟背景

收入十分有限是受訪受助者的一大特征。人們所提供的勞動力是經濟生產要素之一，也是他們生計的主要來源。人力資本的定價很多時候和他們的生產力也有關系［40］。在年齡方面，低收入中年人口(40歲至60歲)的就業較青年差(B值=－0.62)，這很有可能是與身體機能不及年輕人有關。由于身體機能的下降和技術的發展，很多時候他們的勞動能力不及年輕人，所以就業情況也較差。他們在勞動力市場上的競爭能力并不強，在失業保險領取期限到期后依然找不到工作的情況下只能轉而申領低保［25］。不幸地，中年人很多時候有更多的家庭和兒童負擔。他們的生活壓力更大，而缺乏適當的經濟和家庭支持也會對下一代產生不良影響［41］。

身體狀況良好是維持生產力的重要前提，對于從事體力勞動的人更是如此。從研究分析中得出，喪失勞動能力確實對就業有著不良影響，尤其是嚴重喪失勞動能力，其對受訪者就業狀況負面影響最大(B值=－3.81)。訪談受助者(徐先生、陶女士)也提出他們的身體狀況和年齡造成了目前就業的困局，他們的可持續生計受到極大的威脅。

已婚人士相對于未婚人士的就業較佳(B值=0.53)，家庭責任和就業也有很大關系。家庭的建立和發展必須有穩定的現金流維持生計。處于貧困環境的低保受助者很難通過資產回報獲得現金流。盡管低保金本身是一個穩定的現金流入，但是未必能滿足家庭開支的需要，低保受助者在家庭分工釋放一部分勞動能力后希望通過工作補貼家用。不過，訪談受助者(陶女士)指出照顧小孩和全職工作有一定的沖突。然而，有研究指出家庭對兒童的照顧所創造的價值是學校無法取代的［42］。

學歷教育與職業培訓因素作為本研究的主要發現，后文將單獨進行詳盡討論。

(二)政府失業援助政策

由于低保金有一定的維持生計的作用，訪談(徐先生)發現低保金和工作收入有一定的替代性并形成一定的福利依賴。單純支出法的公式確實沒有考慮他們是否有工作收入來源，設計上本身存在著一定的福利依賴。在更深入的小組討論中，受訪者(肖干部)指出政府已經作出一些措施防止福利依賴，不過也表示在評估上仍然遇到障礙。黃干部也提到，一些政府就業措施得不到預期效用的一個主要原因是福利依賴。受訪者(徐先生)直接指出除非工資和低保金有顯著差異，否則不會選擇工作。福利依賴對就業的威脅仍然存在［38］。

統計中發現登記失業不利于就業(B值=－0.40)。唐先生在訪談中表示受助者參保的很大原因是失去工作，而登記失業過了領取失業保險金后可以轉領低保金。學者的研究也表明失業下崗是城市貧困的主要原因［22］。失去工作的困難群體伸手向政府求助，不過不同地區對于登記失業的作用有不同的解讀。不同地區實施就業扶持政策會因地制宜，但是手法的不規范有可能引致反效果，例如黃干部在訪談中提到，采用的手法不是鼓勵就業而是必須在工作介紹三次以內就業，否則取消低保，結果受到低保戶敷衍。低保受助者登記失業在某種程度上相當于自我標簽為失業、等待工作，他們很有可能因為得到最低生活保障而降低尋找工作的積極性，同時，到政府進行失業登記的可能是最困難的群體，就業條件本身就相對較差，身體或其他條件較好的群眾可以直接找到工作，并不需要登記失業。因此，登記失業的群眾就業條件本身不好，加上福利依賴會產生一定的道德風險，登記失業與就業有了負相關關系。

政府向低收入保障人士提供公益崗位，但是研究發現，公益崗位無助他們的就業。由此可見，公益崗位目前對于他們的就業起不到積極的作用。在發展路徑并不清晰的時候，無法產生一定的激勵讓他們更愿意積極工作，反而在訪談中被眾人認為是花錢買崗位。

政府的職業介紹沒有起到很大的作用，主要因為職業介紹沒有考慮到他們的就業發展路徑，目前機制也無法得知他們的發展意向，形成信息不對稱，而且沒有事前對他們進行一定的培訓和輔導。

(三)學歷教育與職業培訓

在中國傳統思想中，教育可以改變命運，對事業發展和生計有很大的幫助。本次定量研究卻發現，初中文化程度的受訪者的就業比其他教育程度更高，包括高中或以上(B值=0.52)。此外，方差分析及描述統計發現初中的就業顯著優于其他學歷(P值=0.007;初中就業率55.9%，高于其他學歷的受訪者)。由此可見，高中的受訪者就業率沒有顯著優于初中，這情況或可從兩方面解釋:第一，較高文化水平的受助者可能因“面子”問題對工作有更高要求，在得到基本保障后寧愿在找到合適的工作后才做;第二，工作配對方面未能有效根據受助者的不同文化背景進行安排。中國高中大多以高考輔導為主要目標，提升高考入學率成為學校間的競爭戰場［43］。不過，書本知識未必符合社會實踐要求。高中畢業生向往的職位大多被大專或以上學歷所占據，他們又不太愿意從事低下階層的工作，形成“高不成、低不就”的狀況。較高文化程度的人接受的理論教育很多時候無法直接提供他們的維生技能，初中學歷的受訪者卻愿意付出更多的勞動來獲得回報，而且他們可以接受層次較低的工作，因此他們的就業情況較好。本次研究較都陽和黃晨熹的教育年限研究有進一步的發現。

本次研究得出的結論是，提升低保受助者的就業并不能單純依靠提升教育年限來實現，對低保受助者的職業培訓也是一個突破口。根據定量分析結果，職業再培訓對低保就業有正面影響(B=0.39)，假設雇主根據員工的經濟貢獻值來確定工資，提升經濟貢獻是員工受到聘用和加薪的主要原因。在一定的學歷基礎上，職業培訓的作用在于提升他們的工作技能。雇員的經濟貢獻提升，帶動薪酬的增長，這直接給予了他們工作的意愿。對于低保受助者來說提供職業再培訓可以提升他們的技能，使他們更容易找到合適的工作。況且，工作的實踐也能使他們從中學習進步，對其融入社會也有一定的幫助。相對高中、大專的教育，這是一個直接減少人力資本投資成本的一個方式，較為適合低保受助者。除了上課學習技能外，低保受助者也通過與外界的交往增強了社會化，避免了邊緣化。

六、相關政策建議

經過對研究結果的討論，筆者得出一些主要的結論。首先最低生活保障的受助者在很大程度受到身體狀況等的困擾，影響了他們的工作積極性;其次，中年人口由于年齡尷尬，就業也較差，但他們同時又負擔著較大的家庭責任，他們理應受到更多關注;再次，職業培訓所引導的工作及機會是扶貧政策的一個重要的研究方向;最后，低保金的計算方式與就業的激勵也有直接的關系。接下來將對上述結論提出相關的建議。

(一)提高職業教育的社會認可度

中國近年大力發展職業教育，中國就業促進法也提及政府的培訓責任。盡管目前中國的職業教育仍在起步階段，但是發展勢頭強勁，吸引了不少學員加入，北京培訓后的就業率高于六成。不過，當前中國的教育觀念相對保守，政策重點集中在傳統的學歷教育，職業教育并未受到廣泛的重視與認可。而加拿大的職業教育發展較為成熟，可作參考，加拿大學生的升學形成了職業和學歷的兩個導向。政府則通過撥款設立多樣的職業技能培訓項目，同時向招收實習生的單位提供資金補助和一系列稅收優惠政策。香港的職業培訓則主要源自政府的政策鼓勵，比如職業培訓局和展翅計劃等，其中一些課程直接是職業掛勾課程，完成課程合格實時上崗，這些項時取得了很大的成功，對學員的就業有很大幫助［45］。

中國每年職位創造的壓力非常大，對于中年人士的結構性失業更是如此。為了適應社會的變遷和技術的進步，政府確實有需要充分實施職業培訓來增加中年人士的就業機會。政府可以考慮通過政策鼓勵用人單位將一些服務外包給專業的職業培訓機構，使優秀學員可以直接參與現實工作。此外，鼓勵用人單位招收實習生也是另一直接解決職業培訓學員的就業出路。為了更好地實現上述目標，政府可以建立標準統一而嚴格的職業培訓資格認證體系，為職業培訓機構提供官方的認證，以此增加職業培訓機構及其學員在用人單位中的認可度;同時，將工作推薦與職業培訓相結合，這一方面比單純的職業配對更有效果，另一方面也讓職業培訓與更好的就業前景掛鉤，提升了職業培訓機構在勞動者中的認可度，可以吸引更多的學員加入，增加企業對學員的青睞，形成培訓機構和學員雙雙獲得更高認可度的良性循環，而通過工作獲取收入也成全了中年人口的就業理想和家庭責任，從而具備了吸引勞動者吸引低保受助者參與培訓的內部激勵性。

(二)結合低保受助者的特征提供職業培訓

最低生活保障受助者的困境，很大程度上是由他們的身體健康和勞動能力較弱而引致的［46－47］。他們的生計很大程度因為缺乏工作收入而無法維持。不少學者指出政府對于弱勢群體的保護和整個社會保障制度負有主導的責任［5，48－49］。而根據弱勢群體的不同致困原因，政府可以“因材施教”，趨利避害，提供適應其自身條件的培訓項目與工作機會，比如政府可以根據殘疾人士沒有喪失的功能更改培訓機構的條件以有針對性地維持或提升他們的工作能力。

香港對于弱勢群體的就業議題也有較為先進的經驗可供借鑒。香港的各種慈善團體向政府申請資助設立庇護工場，目的在于為未能公開就業的殘疾人士提供有意義的工作訓練和機會。職業培訓機構的設施應需要經過特殊設計，適合不同殘疾、智障人士的需要。而它們的主要作用是提供工作和訓練機會，同時介紹社交等技巧為他們尋找工作時做好準備。而且應該更進一步地考慮發揮受助者的特長。為了進一步提升他們的工作機會，庇護工場會簽下外包合約讓培訓機構考察他們的工作表現，這同時成為學員的實習機會。培訓機構同時會進行一些心理輔導，讓學員了解社會上的生活交際，使學員進一步融入小區［12］。小區建設型的就業指導是值得思索的路徑［50］。針對行動不便的弱勢群體，政府需要以無障礙設施與環境的配合來提升他們的行動范圍［51］。

低保受助者中除身體機能而導致的弱勢以外，還有很多由于其他各種原因而致貧的，政府應針對社會上不同的弱勢群體進行培訓機構的條件設置。母親(如陶女士)很多時候要照顧兒童無法全職工作，為了改善生活環境，接受訪談的已婚女性均表示愿意工作。對于照顧家庭的婦女，工場可以通過彈性的上班時間讓他們的家庭、就業兩兼顧。工場可以提供的營養便餐可以提供不同的營養，而且減輕他們的食物支出成本，這也是參加工作的激勵機制。

(三)建立有就業激勵作用的低保金機制

訪談中受助者和干部提出了福利依賴的問題。一些受助者認為低保金較工作更有吸引力。黃晨熹等提出了逐步調整救助標準，建立讓就業家庭有利可圖、隱性就業得不償失的經濟機制以促進就業和救助的聯動［37］。為了增強低保受助者的就業意愿，政府的低保金額計算方式可以對有工作收入的受助者進行累退的計算。政府理應鼓勵有工作的受助者自力更生創造經濟價值，以吸引包括高中或以上學歷的受助者積極就業努力工作。低保金的計算方式不能只有支出而不考慮人們的勞動成果。

然而，監測低保戶真實收入也是重要的議題。一個較為完善的貧困監測系統可以了解低保戶的背景資料，對低保金額計算的調整有重要意義。《條例》已經明確規定要對虛報低收入的受助者進行追究，以確保人們的誠信得到公平的對待［52］。上海市等政府已經開始仿照英國等經驗，進行信息電子化建設，與民政、稅收、銀監等14個部門進行信息分享，以確保將有限的公共財政資金投向那些最需要救助的人群［37，53］。相對于公眾監督，這些措施有效確保了信息的全面與一致且不會影響鄰里之間的關系。

七、結語

研究表明，低保政策的安全網具有保障功能，但是目前缺乏足夠的機制讓低保受助者逐步自力更生，同時，依附于低保制度的福利疊加也產生了“貧困陷阱”。促進低保受助者的就業一方面可以產生價值，一方面也通過工作場所和協作拉近了人與人之間的距離，促進了低保弱勢群體的社會融入。所以，低保政策作為一個單純經濟保障的政策，理應附帶推廣就業的元素。本次實證研究表明，具有社會化功能的職業培訓對低保受助者回歸就業與自力更生有重要作用。

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