麥積區土地整理實施中的問題與對策

溫愛存，張繼東

(甘肅林業職業技術學院，甘肅天水741020)

1 土地整理現狀

土地整理是增加耕地面積、改善耕作條件的有效手段。從1999年實施新的《中華人民共和國土地管理法》開始，國家通過征收新增建設用地土地有償使用費的方式籌集專項資金，設立了國家投資土地開發整理項目。2008年國家投資的土地開發整理項目在天水市麥積區開始進入實施階段，通過基本農田建設和土地開發整理，開展了土地綜合整治，既增加了有效耕地面積、提高了耕地質量，又改善了農業生產條件、增加了農民收入、促進了麥積區經濟發展。麥積區土地整理內容從初期簡單的地塊合并、土地平整逐步發展為田、水、路、林、村綜合整治，主要包括:調整土地結構，歸并零散地塊;平整土地，修筑梯田，整治養殖水面等;建設道路、機井、溝渠、護坡、防護林等農田和農業配套工程;歸整農村居民點和鄉鎮企業等農村建設用地;復墾廢棄土地;治理沙化地、鹽堿地和被污染的土地，改良土壤，恢復植被;界定土地權屬、地類、面積，進行土地變更調查和登記等;改善環境，維護生態平衡［1］。2008—2010年，麥積區土地整理及投資情況見表1。

表1 2008—2010年麥積區土地整理及投資情況

2 土地整理實施中存在的問題

2.1 前期工作與實施脫節

麥積區國土部門在申報國家投資土地整理項目時，沒有按照國土資源部申報項目的具體要求并結合麥積區實際情況選擇項目建設區域，而是片面追求批準項目獲得資金，忽視了對建設區土壤、立地類型、權屬、生態環境等條件的調查與分析。另外，規劃設計單位在前期設計階段存在優先考慮經濟效益問題，申報建設的單位存在追求高資金、忽視技術的思想，在規劃和預算上想方設法增加資金數量，從而出現項目實施與項目規劃嚴重脫節的現象。

2.2 實施方案與前期規劃設計方案存在差異

人口多、人均耕地少、耕地后備資源不足是麥積區實情。麥積區土地利用面臨的突出問題是:一方面人口不斷增加，為確保糧食安全，現有耕地數量不能再減少;另一方面，隨著經濟建設的發展及工業化、城市化進程的加快，不可避免地還要占用部分耕地，而宜耕后備土地資源的開發又受到數量少、質量差、開墾難度大和生態環境問題等諸多因素的制約，潛力十分有限［2］。麥積區實施土地整理的時間不長，積累的經驗不多，地方政府沒有出臺符合當地實際的土地開發整理設計與建設標準，因此現階段的規劃設計方案普遍存在圖上好看但與實際施工不能吻合的問題。設計中為了達到“田成方，路成網，渠相連，林成行”的標準，忽視了項目區實際的地形、地貌、權屬關系、地面建筑物等重要因素，導致在實施中出現了規劃圖斑與實地不符合、道路不實用的現象，這些都給項目實施帶來了一定的困難。

2.3 群眾積極性不高，參與較少，影響了工程建設進度

麥積區現行國家投資土地整理項目采取自上而下的運作方式，整個過程完全是政府行為。隨著項目的實施，各種問題開始出現:①項目在可行性研究、立項決策階段調查不深入，沒有開座談會征求群眾的意見，因此群眾對項目建設持排斥態度，致使項目不能順利實施。②項目規劃設計不合理，設計中對項目區缺乏深入了解，甚至沒有考慮農民的意見。為了項目能夠通過審批，規劃設計理想化，導致部分規劃設計不符合當地實際，難以解決農民所關心的問題，農民的積極性難以調動起來。比如項目設計中的某些修新路、廢舊路，使繼續沿舊路運輸農產品和生產資料的農戶生產活動受到了一定影響，導致農戶對項目實施產生抵觸情緒;某些土地平整面積大，使群眾利益受損的涉及面較大，群眾工作很難做通。

2.4 土地整理后的權屬問題突出，給項目實施帶來難度

土地整理后怎樣進行土地權屬調整，處理好所有權、使用權與承包經營權的關系是土地整理所面臨的新任務［1］。由于各方面的原因，麥積區農用地地塊小、分布零散、形狀不規則，不利于規模經營，影響了農業生產的進一步發展。通過土地整理，進行地塊重新劃分，使地塊整齊劃一，整理后的土地“田成方，路成網，渠相連，林成行”，土地產權調整得合理與否，直接影響到農民參與土地整理的積極性。雖然法律明確規定農村土地分三級所有，但由于農村集體土地所有權的確認、登記與發證工作滯后，致使農村集體所有土地沒有法律憑證，不能依法確認和登記，給項目實施帶來了難度，因此經常出現戶與戶、組與組、村與村之間為了自身利益而阻礙施工的現象，從而導致工程延誤或施工停頓。

3 搞好土地整理項目實施的對策

3.1 落實立項前期準備工作，嚴格項目審查

土地整理全程產業化是指通過行政監督管理與市場化運作綜合整治和優化配置土地資源的土地整理運作新模式［3］。從麥積區當前社會經濟條件與土地整理現狀來看，推行土地整理全程產業化，通過土地整理專業化設計、多元化融資、科學化管理以及高效化運作，必定革新現有的行政主導型土地整理運作模式，從而推動土地整理產業的發展。立項前的準備工作直接影響到土地整理項目的實施，項目選點時必須考慮是否有適宜開發的后備土地資源、適合整理的耕地區域，必須嚴格按照國家投資土地開發整理項目指導思想和入庫原則進行規范立項。立項審查部門，要認真組織現場踏勘并組織國土、農業、林業、水利、環保、電力等部門專家進行論證，在聽取當地領導、群眾意見，認真分析土地開發整理的必要性、可行性、合理性的基礎上，結合當地實際，審查申報項目是否符合土地利用總體規劃、土地開發整理專項規劃、生態建設及相關規劃標準要求，再考慮有關土地綜合質量要求指標是否能達到。財政部門和國土資源部門在審查建設項目時，要特別注意投資規模和取費標準，確保申報項目的質量。

3.2 加強規劃設計管理工作，提高規劃質量

施工時，規劃設計的變更既影響項目建設的正常進行，也會加大實施階段管理的難度，因此在規劃設計階段，一定要因地制宜，根據當地的社會、經濟、自然和技術條件以及土地的適宜用途和項目總體布局，合理確定各類用地的數量和各項工程措施、生物措施的位置及用地規模，不能為了追求規劃圖的美觀而不顧實際情況，機械地將耕地、道路、溝渠等規劃成“田成方，路成網，渠相連，林成行”的樣式。

3.3 積極推動土地整理公眾參與機制

公眾參與土地整理項目，可以直接了解項目所涉及的各方情況，可以聽取項目涉及方對項目建設的意見，起到彌補單純技術研究不足的作用，使規劃方案更加可行、設計更加科學、實施更為順利。土地整理項目的實施須建立在堅實的群眾基礎上，項目的選擇或立項必須由項目區50%以上的土地所有者和使用者決定，并且土地整理委員會人員的組成必須有項目區土地所有者和使用者的代表參加，因此農村土地整理項目中應引進公眾參與方式，讓農民加入到土地整理項目建設全過程中。當項目建設規劃方案確定以后，要及時向社會公示，當土地整理工作影響農民利益時要給予農民適當的經濟補償。

3.4 重視土地整理后的權屬調整，加強農村土地產權制度建設

加強農村土地產權登記工作，通過實地調查，確定農村集體與國家之間、各農村集體(鄉鎮、村集體、村民小組)之間的土地權屬界線、數量及分布等，明確各農村集體組織內部耕地、園地、林地等各類用地的面積、位置、質量、地類界線以及農戶承包經營土地的數量、質量、位置、界線等。對確認的權屬結果依法進行登記，形成系統的地籍資料，為項目實施后的土地權屬的合理調整提供法律依據。土地整理項目的實施，實際上也是土地權屬調整的過程，能否解決好權屬調整問題是土地整理工作順利開展的關鍵之一。

土地整理工作是一項復雜的、長期的系統工程，其最終目的是為了土地資源的可持續利用和社會經濟的持續協調發展。土地整理全程產業化建立起市場化的投資、管理、運作和監督機制，形成了高效的資源配置體系、合理的利益分配和激勵體系、完善的政策法律法規體系以及先進的技術支持體系，通過對土地資源的綜合整治和優化配置，實現社會、經濟和生態三大效益的協調統一。同時，土地整理全程產業化能夠適應發展后的社會經濟進一步對土地整理提出的更高層次的要求，能提供更先進、更完善的技術支持和更充裕的資金保障，運用市場手段推動土地整理工作向更高層次發展。這樣，土地整理和社會經濟發展不斷互相促進與深化，形成良性循環機制，達到持續、動態、協調、共同向前發展的目的［3］。

土地整理的實施，提高了項目區內現有耕地的質量和土地的有效利用率，增加了耕地面積，并且通過道路整治、農田水利基礎設施建設、環保設施建設、公用設施建設等工程，從根本上改善了當地生產生活條件和生態環境。由于土地整理在麥積區開展的時間較短，所以目前還存在著前期規劃過于理想、片面追求高資金投入、群眾參與較少等問題。今后要落實立項前的各項準備工作，加大對項目建設的審查力度，提高規劃質量，加強公眾參與機制與農村土地產權制度改革建設，從而保證土地整理工作持續、健康地向前發展。

［1］梁啟學.我國土地整理中存在的問題及對策研究［J］.安徽農學通報，2007，13(24):7 －9.

［2］楊慶媛.土地整理目標的區域配置研究［J］.中國土地科學，2003，17(l):41 －45.

［3］丁松，羅昀，黃賢金，等.我國土地整理產業化發展的基本策略［J］.經濟地理，2004，24(4):529 －535.