我國城鄉基礎教育資源投入現狀分析及對策

羅 春 孫 陽

(東北財經大學 研究生院，遼寧 大連116023)

基礎教育屬于基本公共服務的范疇。基本公共服務主要是指在一定的社會經濟條件下，為了滿足全體公民最低層次消費需要與無差別消費需求，政府向社會公眾提供的讓全體公眾公平享有的最基本的服務。在我國，義務教育是基礎教育的核心組成部分，隨著經濟的發展，基礎教育服務的總體水平有了較大提高。然而，基礎教育資源在城鄉間的配置失衡卻不容忽視。縮小差距，矯正失衡，不僅對于我國教育水平的提高有重要意義，而且有助于整個經濟社會的科學發展。

一、經濟學視角下的基礎教育提供

受教育者在習得知識和技能后，獲得增加收入的能力，同時對“價值”的認知能力增強，因此教育在收益上具有排他性。這種個體上的排他收益又從總體上表現為勞動者素質提高，社會環境優化，政治法制運行成本降低，因此教育又具有很強的總體收益外部性。但從供給角度看，它的非排他性與非競爭性表現并不明顯，偏向于私人物品。因此，學者們一般認為教育是一種混合品，兼具公共物品和私人物品的特點。

基礎教育應由政府提供的主要原因有:第一，基礎教育的強外部性。教育對于經濟長期增長的拉動作用已經被廣泛認同。巴羅(Barro，1993)對98 個國家(地區)1960—1985年間入學率與人均GDP 增長率進行研究發現，一個國家的經濟增長率與起始的初中等入學率高度正相關，相關系數達到0.73。不僅如此，教育對人的全面影響會影響經濟發展的外部環境甚至是強化教育的內在需求(價值)。要達到預期的發展效果對于基礎教育的投入是必須的，然而通過市場手段來配置基礎教育是缺乏效率的，應通過政府的干預手段，如圖1 所示，內在的需求曲線dd 和私人供給在e 點達到均衡，此時教育的供給從社會角度來看是非有效的，社會總需求曲線DD 高于私人需求dd，要實現基礎教育數量與供給價格的有效配置，政府應該采取補貼甚至是免費提供基礎教育，以便充分供給基礎教育。第二，教育階段的不可分割性和不可逾越性決定教育投入的不確定性，這種不確定性表現在基礎教育成本和收益在時間上的差異和預期收益率難以估計，基礎教育階段投入巨大，卻幾乎沒有現實收益;很難找到精確的模型和機制將教育的相關收益轉移至基礎教育供給方，市場自然會避免“投資”于此類領域。如圖2 所示，R 表示教育的收益，隨著時間的推移，教育的收益在就業后顯現并保持相對穩定，不考慮職業培訓教育的因素，教育的投入C 則主要集中在就業之前，而這種收益成本在時間上的背離造成了基礎教育投入的短缺。

圖1

圖2

二、我國城鄉基礎教育資源投入現狀及影響因素

我國教育支出的比重近年來不斷增加，但支出的總量與教育發達國家相比還有差距，教育支出距占GDP4%目標也還存在較大差距。2010年我國財政投入教育支出12550.02 億元，占GDP 的比重為3.13%。

表1 2008—2010年教育支出及所占比例單位:億元

隨著城鄉基本公共服務均等化的推進，財政尤其是中央財政逐步向農村基礎教育傾斜。農村義務教育經費保障機制改革逐步將農村義務教育全面納入公共財政保障范圍，建立了中央和地方分項目、按比例分擔的機制，農村基礎教育發展進入了新的階段。然而城鄉基礎教育的差距卻依然存在，同時表現出新的特點，以各級教育生均公共財政預算公用經費支出增長情況為例，2010年全國普通小學為929.89 元，比上年的743.70 元增長25.04%。其中，農村普通小學為862.08 元，比上年的690.56 元增長24.84%;全國普通初中為1414.33 元，比上年的1161.98 元增長21.72%。其中，農村普通初中為1348.43 元，比上年的1121.12 元增長20.28%。雖然農村基礎教育投入增速明顯，但是結合全國的平均基礎教育投入水平和增速來看，城鄉還存在差距，而且城市基礎教育投入增速仍然高于農村。此外，隨著不同地區、城鄉經濟發展水平、速度差距的拉大，地方財政教育支出的差距表現得十分明顯(見表2)。基礎教育資源投入的根本來源是公共財政能力，這與地方經濟發展水平密切相關，地區間財政能力的差距是城鄉基礎教育資源投入差距的主要影響因素之一。

表2 2009—2010年各級教育生均公共財政預算公用經費增長情況 單位:元;%

表2 數據顯示，經濟發達的地區公共財政基礎教育投入絕對數量遠遠超過經濟落后地區，差距最大的兩個地區為北京市與貴州省，北京市2010年普通小學生均公用經費是5836.99 元，而貴州省只有579.26 元，二者之比為10.74:1。該數據反映的是地區間基礎教育投入差距，而城鄉基礎教育投入配置是在這種地區間差距上的進一步失衡。這種量上的絕對差距會造成教育發展質量上的差距。發達地區教育投入與經濟財政人力資本發展相協調，落后地區教育投入只能維持低水平運作，不能為地區經濟發展提供潛在的支持，經濟財政教育投入的良性循環始終無法建立。

城鄉基礎教育的差距還表現在“人力軟件”和“教育硬件”上，如果把基礎教育投入視為流量，教育硬件資源相當于教育投入形成的資源存量。師資力量作為特殊的資源，既具有教育資源的存量特性，又具有相對流動性，教師資源在城鄉、區域間的流動也恰恰可以作為城鄉教育資源配置情況的指標。與城市基礎教育資源相比，由于農村辦學條件較差，教師工資較低，農村師資數量和質量與城市相比還有很大差距。同時，隨著教師資源流動性的加強，農村師資資源又有向城市和經濟相對發達的縣鎮地區流動的趨勢。許多經濟落后的農村地區為了節約教育經費開支，代課教師仍然承擔著農村基礎教育的教學任務。相關數據顯示，在2008年，全國中小學仍有37.9 萬名代課人員，其中81.8%分布在農村學校。教育硬件方面，近年來，我國政府在農村義務教育階段的學校危房改造中投入了大量資金，農村中小學校舍數量和質量都有了較為明顯的提高，城鄉中小學生均校舍建筑面積已基本相當。目前，城鄉辦學條件的差距突出表現在城鄉生均教學儀器設備值方面。2007年，全國1/3 以上地區的中小學生均教學儀器設備值的城鄉差距繼續擴大，小學生均教學儀器設備值城鄉之比為2.9:1，全國初中生均教學儀器設備值的城鄉比平均為1.4:1。

城鄉基礎教育資源投入的差距不僅僅影響到農村教育水平的提高，并導致地區間人才培養的失衡，還會對經濟社會的發展產生長期負面影響。第一，教育的強外部性表現在它對全要素生產率的拉動作用，城鄉基礎教育的差距不僅會降低教育對經濟的平均長期拉動效應，還會造成我國城鄉二元經濟模式的固化，有礙于城市化進程，不利于經濟的長期穩定發展。第二，基礎教育資源配置的失衡，造成公民在獲取勞動技能和學習能力上的不平等，使落后地區、農村和城市貧困人口通過教育提高經濟收入的難度加大。長期來看，財富的不均衡分配會加劇社會的兩極分化，從而導致社會矛盾加劇。教育具有促進代際流動的功能，所以基礎教育資源配置的失衡嚴重會導致貧困在代際中的惡性循環，也使代際流動、社會流動變得更加困難。第三，教育不僅僅表現為一種人力資本的投入，在我國特殊的經濟文化背景下，教育不僅具有間接提高經濟收入水平的作用與價值，教育本身就具有廣泛的認同價值。以人的福利水平為標準，城鄉基礎教育差距最終會導致農村人群的“福利短板”，這與以人為本科學發展的理念和目標相違背。

三、政策建議

(一)以立法形式保障基礎教育投入，規范基礎教育資金的收入與支出

中央政府層面完善《義務教育法》的內容并強化執行，教育主管部門、財政部門建立健全相應的配套部門規章。同時應根據我國教育事業發展的現狀和特點，建立長期發展規劃，有計劃、有步驟地縮小城鄉基礎教育差距，推動基礎教育均等化進程。地方政府層面應根據地方經濟、教育發展的水平和特點，建立相應的中期具體基礎教育發展規劃。

(二)建立促進城鄉基礎教育均等化的財稅體系

第一，完善基礎教育投資的轉移支付體系，資金投入上以中央為主體，資金執行上，地方政府、財政、教育三方要互相配合、互相監督約束，提高基礎教育投入的利用效率;第二，繼續推進完善農村義務教育經費保障機制改革，政策上繼續對農村基礎教育傾斜;第三，推進我國教育稅費的改革，改革中央、地方教育費附加制度，優化中央、省級、市縣基礎教育投入負擔機制，切實改變最基層政府的教育事權與財力不統一的現狀。

(三)拓寬教育投入資金來源

在政府財政為主體的供給模式下，引入民間資本，結合教育體制內部的改革，打破教育投入來源的財政單一性。利用政策傾斜和財政扶持，引導民間資本投資基礎教育，增加基礎教育特別是農村基礎教育的硬件、軟件資源，建立長效的基礎教育投入回報機制，減輕財政的投入壓力，提高資金利用效率。

［1］靳希斌. 教育經濟學(第4 版)［M］. 北京:人民教育出版社，2009:84 －123.

［2］廖楚暉. 政府教育支出的經濟分析［M］. 北京:中國財政經濟出版社，2004:88.

［3］龔翅鵬. 當代中國現代化進程中的基本公共服務均等化問題研究［D］.南京大學，2011.

［4］吳玲. 基礎教育資源配置問題研究［D］. 山東大學，2011.