環境稅的設立及其面臨的問題

張巨勇

一、征收環境稅的意義

環境稅是按其對環境資源的開發、利用強度和對環境的污染破壞程度，對一切開發、利用環境資源（包括自然資源、環境容量資源）的單位和個人，進行征收或減免的一種稅收，主要包括對環境污染和破壞較嚴重的產品征的消費稅、資源稅、污染稅和準環境稅，如保護環境排污費、補償費（生態環境補償費、育林費）開發使用費（水資源費、土地使用費）等。征收環境稅的意義如下:

1.環境稅是外部性內部化的重要途徑

環境污染具有很強的負外部性，即私人邊際成本小于社會邊際成本。在市場經濟的運行中，由于在市場中環境提供的服務無法進行交易，所以市場機制無法對經濟運行主體在生產和消費過程中可能產生的副產品——環境污染和生態破壞發揮作用。企業為了追求利潤最大化而確定的產量必定會大于資源最優配置所要求的產量，這樣環境污染過多。而環境稅的征收可以抑制外部性，由于企業造成了污染需要繳稅，這樣其污染成本便會體現出來，追求利潤最大化的企業便會減少污染造成的成本。

2.環境稅能夠有效的避免公地的悲劇現象

公共物品是可以供社會成員共同使用的物品，它具有非競爭性和非排他性。由于環境資源具有公共性、不可分割性，而且很難界定產權的或具有很高的界定成本，所以它們在性質上屬于公共物品。“免費搭車者”——只想享受而不希望提供資金或只是不承擔任何成本的利用，其結果必然導致環境退化。環境稅可以有效避免“公地的悲劇”現象出現，對造成環境污染的生產者或消費者征稅使其成本上升，“免費搭乘”現象也就不會存在。

3.環境稅是實現可持續發展的重要保障

企業是一個以營利為目的的經營單位，其目標是利潤最大化。在缺乏規范的情況下，企業在生產活動中只考慮自己的利益，而不考慮環境代價或環境成本。通過征收環境稅，政府一方面可以使環境污染行為的外部成本內部化，控制自然資源的過度利用；另一方面可以增加財政收入，使得政府有更多的資金投入到環境綠化中去，從而促使環境資源開發利用與經濟、社會發展的協調，實現可持續發展。

4.環境稅符合“誰污染、誰付費”原則

對于公共品資源配置，產權交易理論提倡有效的財產權結構，即公眾由政府作為代理人向污染者征收一定量的排污稅，因此，環境稅的繳納實際上是經濟活動者對污染排放權購買，或者說是交易污染排放權利的行為，符合了“誰污染、誰付費”原則。

5.環境稅具有經濟效率

環境稅是適應市場經濟要求的保護環境的理想經濟手段，首先稅收政策比直接管制有更強的彈性和效率；其次與征收排污費的政策相比，環境稅比排污費的征收更規范、更強制，能更好地體現公平、效率原則；再次，對污染者征收稅收迫使企業提高資源的利用效率，并由此提高了整個社會的經濟效率。

二、我國環境稅的設計難點

1.稅基、稅率難以確定

對什么物品征稅，是對污染產品征稅還是污染源征稅，這都成為了難題。稅種的設立是在原來已經存在的城市維護建設稅、耕地占用稅、車船使用稅、消費稅、資源稅以及城鎮土地使用稅的基礎上設立稅種，還是設立新的獨立的稅種，都難以解決。還有中央和地方的關系，關于征收標準是由中央統一控制，還是由地方自治。稅率的確定也是難題，如果稅率過高，會挫傷企業發展的積極性，甚至影響整個行業；但如果稅率過低，不會起到引導企業生產的目的。另外，各地發展不均等，稅率是否要統一，以及是否要與國際接軌也是需要考慮的問題。

2.相關稅種對環保重視程度不同且缺乏配合

過窄的征收范圍、過于粗糙的條款、不合理的稅額設置、不突出的環保意義等是現行的環境保護的稅種存在的問題。目前資源收費政策著眼于微觀環境，國有大中型企業是主要征稅主體；收費標準低，征收面較窄，渠道單一；主管部門職能交叉，部門利益沖突嚴重，征收管理十分混亂。許多重要的自然資源，如海洋、草原、淡水資源、森林、名貴中藥材等，并未在征稅范圍之列，自然資源的全面保護十分不利。

3.稅收優惠措施不夠完善

現行稅制中為貫徹環保政策而采取的稅收優惠措施形式單一，沒有形成統一的體系，相互之間缺乏協調合作。主要局限于減稅、免稅等直接優惠政策，沒有充分利用加速折舊、再投資退稅、延期納稅等國際上通行的間接優惠措施。甚至客觀上某些稅收優惠政策不利于環保的目標，對其他稅種的環保功能有所抵消。如對生產黃金、白銀制品的銷售收入免稅的規定，在一定程度上反而支持了過度開采金、銀礦，造成了資源破壞與環境污染的加劇。

4.環保資金使用隨意，缺乏有效監管

環保資金缺乏有效的監控，可以自由使用，沒有做到專款專用。混亂的稅費項目，污染控制治理力不足，致使環境資金流向不明，從而降低了人們對環保收費的積極性和對政府的信任。在過去的三十年中，中國的排污費共征收了1480億元，其中一部分回報給企業，用于技術創新和污染治理，而有一部分用于了環保新建部門的建設，包括超標辦公大樓的建設、豪華汽車的購買、編外人員的工資，等等。

5.排污收費制度先天不足

主要表現在:（1）征收范圍有限。我國現在實行的排污收費所依據的法律、法規的適用范圍并沒有包括污染環境的一切行為，如無法對居民生活用水污染、流動污染源、城市生活垃圾、油井廢氣、印刷等重要的污染源征收排污費。（2）《排污費征收使用管理條例》的懲罰力度過輕。（3）排污費計征依據不科學。目前我國的排污費征收是按照單一指標征收的，而實踐中污染往往具有多樣性，這造成當兩種以上有害物質出現在同一排污口時僅對污染含量最高的一種進行計征。（4）收費標準偏低，而且多年未變，造成企業并未對其污染行為付出相應的代價。（5）征收管理不夠規范，征收成本較高。隨意性征收和擠占、挪用情況普遍存在。（6）排污費計入企業生產成本不合理。從承擔者來看:排污費計入企業的生產成本，企業可以將支付的排污費作為商品價格的一部分由消費者負擔，以至于誰越不處置污染誰受益越大，而誰治理污染越多誰成本越大。

三、我國設立環境稅的基本構想

1.循序漸進，逐步推進環境稅改革

對于稅種引入，要注重順序:成本低稅收例如二氧化碳稅實施一段時間被市民廣泛接受之后再考慮條件比較高的稅種（例如碳稅）。對于稅率，可以采取逐步提高稅率的做法。如果稅率一步到位，可能會使公眾無法接受，同時可能使國內企業的競爭力受到嚴重挫折，甚至影響整個經濟發展。在我國環境稅改革起點較低、情況復雜的條件下，應采取先融后立、先舊后新、先易后難的實施戰略。首先，取消不利于環保的補貼和稅收優惠政策；其次，對環境稅和環境收費進行綜合考慮；再次，綠化現有稅制，實施融入型環境稅方案；最后，引進獨立的環境稅。

2.明確環境稅改革的目標

從我國目前稅制的環境角度來看，我國大部分稅種沒有從環境角度和可持續發展的角度來考慮其稅目、稅基和稅率。新時期稅制設計的重要目標是重新認識當前的稅制結構，調整稅收制設計，從可持續發展的高度來認識環境稅，使設計出的環境稅種更為合理。

3.完善環境稅體系，適時推進稅費改革

環境稅收體系由多個稅種構成，它不僅包括對形成污染或可能形成污染的產品或直接對污染物征稅，而且對污染源、開采和使用資源進行征稅。在我國稅制體系中，初步體現了保護環境、限制污染的政策導向，與環境資源有關的稅種主要有城建稅、消費稅、資源稅、耕地占用稅、固定資產投資方向調節稅和車船使用稅等，但我國目前主要的征稅對象是對資源、能源和機動車，而并未對污染物、廢棄物等直接危害環境的物品開征環境稅，也缺少專門性稅種，如針對污染、環境破壞的行為或產品征收的稅種。由于缺少環境污染稅，污染控制的資金主要通過征收排污費來籌集。改費為稅，對排污企業征收污染稅，可以避免現行的排污費征收困難、任意拖欠現象。

4.保持稅收中性

新稅種的實施往往會面臨很多的社會和政治阻力，因此許多國家推行環境稅時都注意采取一些稅收中性措施，使納稅人獲得的利益與其所支付環境稅相等，以確保在總體水平不變的情況下不增加納稅人稅收負擔。為了保持稅收中性，我國應該在征收環境稅的同時，減少個人所得稅和企業所得稅，使總體的稅收總量基本保持不變，而且在征收環境稅的初期，可以給一些企業一定的免征額，這些免征額逐年減少，直至完全取消，這樣可以使企業順利的度過這一調整時期。

5.征稅要因地制宜，結合實際

環境稅有效發揮作用的前提是從實際出發，大多數國家的稅收規則不同，即使在同一個國家環境稅在不同地區也有區別。因此，要從實際出發，制定出切實可行的生態稅收政策，才能使效率原則與起到保護生態環境的作用相互一致。比如，中國東西部經濟發展、氣候、人口、環境狀況有巨大的差異，因此稅率不能統一，應根據各地的實際情況來決定。同時，稅收也應與當地的環境政策相結合，稅收與管制手段和收費手段相結合。

[1]徐祥民，王郁.環境稅:循環經濟的重要手段[J].法治論叢，2006，（4）.

[2]梁燕華，王京芳，袁彩燕.環境稅雙贏效應分析及其對我國稅改的啟示[J].軟科學，2006.

[3]馬瑩.我國開征環境稅的難點及對策分析[J].吉林省經濟管理干部學院學報，2005（1）.