建立健全礦產資源開發生態補償機制——以內蒙古地區的實踐為例

屈燕妮

(內蒙古財經大學 旅游學院，內蒙古 呼和浩特 010051)

一、引言

由于資源開發的外部性，導致市場失靈，需要政府發揮作用，依靠政府這只“看得見的手”來干預市場。政府通常通過法律、制度和補償機制，創造市場機制起作用的條件，消除外部性引起的生態代價和社會成本，實現資源和環境的合理分配和有效利用。然而，我國當前實施的部分政策不僅不能糾正市場失靈，反而讓市場進一步扭曲，出現政策失效。補償機制缺失就是政策失效的表現之一。礦產品開發的負外部性對當地生態環境、企業、居民生產生活造成不利影響，卻沒有相應的補償措施。這無異于“鼓勵”礦產開發企業對生態的破壞、對環境的污染。因為相關激勵約束機制缺失，導致資源開發對生態環境的破壞。

生態補償是以保護和可持續利用生態系統服務為目的，以經濟手段調節環境負外部性帶來的生態、環境破壞，按照“污染者付費”的原則，使破壞生態環境的責任者承擔相應損失，對生態環境質量降低受影響的人群與保護建設生態環境的建設者進行相應補償，從而使利益相關各方的外部成本內在化。國外將生態補償稱為“生態服務付費”(Payment for Environmental Service)。生態補償涉及多個領域，國外包括礦產、森林、濕地、流域、生物多樣性等。國內生態補償研究領域集中于礦業、草場、森林、流域、自然保護區生態補償等。本文主要探討礦業生態補償，也就是說，因礦產資源開發利用的負外部性對周圍環境、生態、企業、居民生活、當地經濟等造成不利影響而進行的相應補償。

二、礦產資源開發生態補償的國際經驗

針對礦產開發負外部性造成的生態破壞、環境污染，國際上有很多成熟的經驗。從上個世紀70年代初開始至80年代末，國外的礦產資源生態補償主要體現在由政府主導、以礦區生態恢復重建為主要內容的法律法規建設，并形成了生態恢復制度和新建、已建礦山的保證金制度。在生態環境恢復方面，通過建立生態環境恢復保證金、廢棄老礦區生態環境恢復治理基金等措施，有效地保護了環境、生態。例如，美國在1977年通過了《聯邦露天采礦控制和復墾法案》(SMCRA)［1］。這一方案規定，企業進行露天開采，需要交納復墾抵押金，也就是生態環境恢復治理保證金，如果企業完成了生態環境的恢復治理工作，則復墾抵押金如數返還。若沒有完成這一任務，則復墾抵押金被用于資助第三方進行復墾。同時，這一方案還規定，采礦企業根據采掘數量每年繳納一定數量的廢棄老礦區的生態環境恢復治理基金，用于對廢棄礦區的治理。聯邦政府也要向該基金提供一定財政援助。政府在生態環境補償中的積極作用還體現在資助與礦山環保有關的基礎性研究，美國專門成立了國家土地復墾研究中心，由財政撥付研究經費。

近年來西方國家對礦產資源開發生態補償的研究不再局限于礦產資源開采帶來的環境破壞補償，而是更注重生態使用價值補償，即事前補償。補償方法研究從政府主導的法規建設轉向社區授權、企業社會責任制度和利益相關者(包括當地居民、消費者、政府、其他利益集團等)管理，也就是說，對礦區環境管理和修復補償已從政府主導轉向市場力量。

三、我國礦產資源開發生態補償機制建設

隨著我國進入工業化發展中期，重化工業發展需要大量的能源消耗，在GDP增長的同時，資源開發利用帶來的一系列生態、環境、經濟發展問題凸顯。黨的十七大報告指出，要建立健全資源有償使用制度和生態環境補償機制。我國的礦產資源開發生態補償研究還處于不斷探索之中。還存在許多問題，需要不斷完善。比如，我國的生態補償核心是對遭受了破壞的生態環境損害價值進行補償。而國外將生態補償稱之為“生態服務付費”(Payment for Environmental Service)。更注重的是生態環境在未來提供的生態服務價值。所以在執行中，我國礦產開發的補償活動，多是事后恢復治理，事后補償，注重礦產開發后的恢復性補償，而忽視了礦產開發前的防范性補償、對生態服務價值的補償。再比如，在補償方式上，我國現在的生態補償多是政府主導的補償，市場補償滯后。而西方國家在經歷了政府主導的補償后，已轉向政府和市場補償相結合，市場補償為主。

下面著重探討我國礦產資源開發生態補償機制建設。本文對礦產資源開發生態補償機制定義如下:按照“污染者付費”原則，確定補償主體與受償主體，以事前預防、事中維護、保護、修復、事后恢復、治理、補償等為手段，合理確定補償方式與補償標準，以達到保護生態環境、合理調節資源財富分配、維護區域經濟可持續發展的目的。

礦產資源開發生態補償的補償主體為中央政府(比如，對資源開發區域經濟轉型的援助、對生態環境恢復治理的援助等)、礦山開采企業與個人，受償主體為當地政府、當地企業與居民［2］。補償標準是生態補償的重要內容，關于補償標準確定，理論界有兩大主流觀點:一是基于生態系統的服務價值，一是基于機會成本。要強調對生態服務價值的補償。補償時序分為事前、事中、事后補償，結合補償方式，確定為開發前的預防手段、開發中的維護、保護、修復手段、開發后的恢復、治理、補償手段。具體來講，在礦產資源開發前，政府應建立科學合理的生態環境準入制度與環境影響監測評估制度。企業應提交礦山治理規劃與環保、安全、生態重建計劃。政府評估企業礦山開發可能帶來的損害和可能危害，對有可能對生態、環境造成不可逆轉、不可修復的開采行為，堅決不予審核通過。建立生態環境服務付費制度，由企業繳納生態環境恢復保證金，用于對生態環境破壞的恢復治理，也起到對開采企業的警醒作用;在礦產資源開發中，監督要求開采企業的環保設施與開采主體工程同時設計、施工、投產，確保生態環境維護與保護與開采活動同時展開。監督要求開采企業采用合理的開采方式，采用現代化、集約式開采，減少對資源的浪費、生態環境的破壞污染，對開采企業的生態、環境影響進行長期監測、定期評估。對可能引起嚴重生態衰退的區域，采取嚴格的規避性措施。對已造成的生態環境破壞進行及時修復，防止生態環境進一步惡化;在礦產資源開發后，監督礦山開采企業對礦區土地、植被、環境等的恢復、治理。對早已廢棄或無法分清責任的礦區環境問題，由政府和礦山開采企業共同出資建立“廢棄礦山生態環境恢復治理基金”，由地方政府負責，委托相關專業機構恢復治理。加大對資源開采區域的治理恢復支持力度，加大中央財政援助，促進當地經濟轉型與可持續發展。對受損的當地企業、當地居民給予經濟補償、實物補償或就業安置。

在礦產資源開發生態補償機制建設中，要注意將注重“末端”治理、事后治理轉向注重全過程的污染控制，尤其強調以預防、防范為主，強調對生態服務價值的補償。在補償方式上，注重政府主導與市場補償相結合。市場補償是環境外部性造成貢獻者和受益者之間直接的環境利益補償，在環境產權清晰的情況下，由環境外部經濟的受益者直接向貢獻者進行補償，這是一種市場化的產權收益實現機制。政府主導是指政府通過制定相關法律法規，對環境造成損害的地區、企業或個人，促進其整改并作出相應的經濟賠償或行政處罰。

根據上述闡述，下面以圖表直觀顯示礦產資源開發生態補償機制(見下圖)。

圖 礦產資源開發生態補償機制的基本框架

四、內蒙古礦產資源開發生態補償存在問題分析

內蒙古礦產資源開發帶來了一系列問題:地表沉陷、植被破壞、大氣污染、水土流失、地下水位變化、引發風沙等。給當地人民生產生活帶來了很大影響:礦區居民發展權生存權受限、礦區環境污染影響居民健康等。

內蒙古礦產資源開發生態補償中存在一些問題:(1)補償法規存在缺陷。相關法律法規和技術標準不健全，使得礦區生態恢復、對礦區人民生活保障沒有形成強制性和可操作的依據。(2)補償費用征收和使用方式不合理。生態補償稅費征收和使用混亂，缺乏有效監督，補償資金未做到?？顚Ｓ?。(3)環境影響評價指標體系不完善。缺乏相應制度支撐，對現行的環境影響評價制度執行不力。一些地方政府片面追求經濟增長速度，而降低生態環境保護門檻，礦產資源開采項目未經環境影響評價就上馬建設。(4)對企業開發中注重環境保護缺乏激勵。長期以來，我國資源價格形成機制不健全以及沒有形成資源的完全成本，資源企業只考慮私人成本，未考慮礦產開發中的社會成本。

五、內蒙古礦產資源開發生態補償建設實踐

近年來，內蒙古在礦產資源開發生態補償領域進行了許多有益探索和嘗試，下面簡單做一介紹，以期為我國礦產資源開發生態補償提供經驗借鑒。

1.對礦產資源開發區域，進行生態環境準入制度和環境影響監測評估制度建設，對礦山企業開發造成的大氣污染、地下水位下降、噪音污染、植被破壞等問題進行長期監測、定期評估。

2.在礦業權審批階段，礦山企業需提交礦山治理規劃與環保、安全、生態重建計劃。

3.征收草原植被恢復費。凡是在草原上進行礦產資源勘探、開發等活動的，都要繳納草原植被恢復費，這一費用由當地草原行政主管部門征收，按照“取之于草、用之于草、統籌使用”的原則，用于草原保護和植被恢復。

4.推行礦山地質環境治理保證金制度。按照不低于礦山地質環境治理恢復所需費用的原則，合理確定保證金繳存標準。保證金列入企業成本。按照“企業所有、政府監督、?？顚Ｓ谩钡脑瓌t管理。

5.對責任人已經滅失、早已廢棄或無法分清責任的礦山地質環境問題，由中央政府、地方政府、礦山企業共同出資建立“廢棄礦山生態環境恢復治理基金”，由地方政府負責，委托相關專業機構恢復治理。

6.礦產開發中，新建礦山企業環保設施須與主體工程同時設計、同時施工、同時投產。保證盡量減少污染，避免對生態環境的破壞。對已投產的項目，按照“誰污染、誰治理、誰開發、誰保護”的原則辦理。

7.建立礦山企業環境報告和公示制度。礦山企業要定期向環保部門報告項目建設過程中產生的環境問題、采取的處理措施、取得的效果、面臨的問題等。環保部門要將礦山企業的環境報告定期向社會公示，有利于社會各界監督。

8.完善征地(草牧場)補償辦法。保障足額、及時償付土地(草牧場)補償費、地上附著物、青苗補償費以及居民安置補助費等。

9.建立對農牧民環境污染補償機制。環保部門對礦區周邊產生的環境影響進行檢測評價，根據影響程度確定封閉區和緩沖區范圍。封閉區內草牧場、土地、住宅、牲畜棚圈及農牧業基礎設施由企業出資征用和搬遷。緩沖區內草牧場、土地采取臨時用地和租賃形式的，按不低于國家禁牧補貼或退耕還林還草的補償標準執行。

10.礦山企業要優先安置受到影響的農牧民進入該企業就業。鼓勵農牧區集體和個人以土地、草場使用權入股等方式參與當地資源開發建設，增加農牧民財產性收入。

11.加大地質環境保護與治理恢復支持力度。中央政府加大對資源枯竭地區經濟轉型與可持續發展的支持，支持當地政府解決歷史遺留的礦山地質環境問題，支持當地政府加快推進地質環境監測網絡體系建設。對危害較大的大型特大型地質災害進行治理，加大資金扶持力度。加大地質遺跡保護投入力度，支持內蒙古開展國家級和世界級地質公園建設。

本文需要指出的是，內蒙古還可以參考借鑒山西省正在探索的做法，嘗試將“水生態修復和水資源補償”納入礦產資源開發生態環境補償范疇。針對高強度、大規模和粗放式礦產資源開發對水資源和水生態造成的嚴重破壞，探索建立采煤漏水補償制度，根據對水系統和水動力條件的破壞程度和水資源的損耗程度給予合理補償，并將其納入煤炭完全成本核算。探索建立水權初始分配制度和水權轉讓制度。

［1］ 李國平，張云．礦產資源的價值補償模式及國際經驗［J］．資源科學，2005，(5):70 －76．

［2］ 張復明．礦產開發負效應與資源生態環境補償機制研究［J］．中國工業經濟，2009，(12):5 －15．