政府公共支出管理的績(jī)效考評(píng)及其途徑

■劉發(fā)明

政府公共支出管理的績(jī)效考評(píng)及其途徑

■劉發(fā)明

一、政府公共支出績(jī)效考評(píng)的難點(diǎn)與標(biāo)準(zhǔn)的制定

（一）公共支出績(jī)效考評(píng)的難點(diǎn)

由于政府職能及其政策目標(biāo)存在的多元性、獨(dú)特性以及多層次性，對(duì)于公共支出績(jī)效難以從單一角度或者層面進(jìn)行考評(píng)；且對(duì)其進(jìn)行考評(píng)是一項(xiàng)十分復(fù)雜和艱難的工作。此外，公共支出管理和運(yùn)作成本構(gòu)成復(fù)雜，要全面客觀地反映難度較大。公共領(lǐng)域績(jī)效也存在著多向維度，鑒于此，公共部門績(jī)效評(píng)估應(yīng)該建立在更為廣泛的維度上，對(duì)公共部門績(jī)效的評(píng)價(jià)不僅需要定量的數(shù)據(jù)，更要與定性的判斷相結(jié)合。在設(shè)計(jì)績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)體系時(shí)，必須要反映信息使用者的利益；此外，績(jī)效信息的提供與未來(lái)資源的配置和政策選擇密切相關(guān)，同時(shí)，績(jī)效的計(jì)量必須與資源配置的水平相適應(yīng)。

（二）公共支出績(jī)效考評(píng)的標(biāo)準(zhǔn)

公共評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)的制定是進(jìn)行績(jī)效評(píng)估的前提條件，評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)的客觀性和科學(xué)性直接影響著公共支出績(jī)效評(píng)估的結(jié)果。基于公共部門績(jī)效評(píng)估的多向維度考慮，使得其與私人部門相比，具有高度復(fù)雜性。其主要包括：一是多元化政策目標(biāo)使價(jià)值判斷標(biāo)準(zhǔn)發(fā)生沖突；二是公共支出的產(chǎn)出很難量化，且缺少來(lái)自市場(chǎng)的反饋信息，難以準(zhǔn)確地計(jì)量和考核；三是公共支出大多是公益性和非盈利性的，由于缺乏激勵(lì)和監(jiān)督約束機(jī)制導(dǎo)致公共支出制度結(jié)構(gòu)的非市場(chǎng)化。因此，政府公共支出績(jī)效評(píng)估現(xiàn)今仍受到各種各樣因素的影響而使得標(biāo)準(zhǔn)的制定十分復(fù)雜。誠(chéng)然，在各國(guó)的實(shí)踐中，也仍然存在著一些被廣為認(rèn)可的標(biāo)準(zhǔn)，如“3Es”標(biāo)準(zhǔn)、“SMART”標(biāo)準(zhǔn)等等。政府支出目標(biāo)的多樣性和層次性決定了公共支出績(jī)效評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)的復(fù)雜性，所以，在運(yùn)用這些指標(biāo)的時(shí)候要注意結(jié)合我國(guó)當(dāng)下具體的國(guó)情，做好與國(guó)家現(xiàn)行各部門和各行業(yè)之間的銜接，做好與標(biāo)準(zhǔn)的區(qū)域適應(yīng)性和國(guó)際標(biāo)準(zhǔn)的銜接。

二、公共支出績(jī)效管理中的成本效益分析

（一）凈現(xiàn)值法和內(nèi)部收益率法

凈現(xiàn)值法和內(nèi)部收益率法兩種方法都考慮了貨幣的時(shí)間價(jià)值，將根據(jù)發(fā)生在不同時(shí)期項(xiàng)目的現(xiàn)金流入進(jìn)行計(jì)算分析。凈現(xiàn)值（NPV）的計(jì)算公式為：NPV＝∑Ci(1+R)ˉi+Ct(1+R)ˉi （i＝0～n）。根據(jù)所計(jì)算出來(lái)的凈現(xiàn)值結(jié)果判斷：當(dāng)NPV大于0時(shí)，項(xiàng)目可行；當(dāng)NPV小于0時(shí)不可行。而內(nèi)部收益率法下，當(dāng)IRR大于市場(chǎng)利率時(shí)，說(shuō)明該項(xiàng)目可行，但不一定是最優(yōu)的；IRR最大的項(xiàng)目才是最優(yōu)選擇。

（二）公共支出的投入與產(chǎn)出

一是影子價(jià)格。影子價(jià)格是在市場(chǎng)價(jià)格不能反映社會(huì)價(jià)值時(shí)所出現(xiàn)的。以下舉例分析：假設(shè)X為某一項(xiàng)目的投入品，稅率用t來(lái)表示，需求曲線D[P(1+t)]表示在每一價(jià)格P(1+t)處的市場(chǎng)需求量；S(P)表示在不同的供給價(jià)格即凈價(jià)格P處時(shí)所能供給多少X，然后通過(guò)在每一價(jià)格處垂直增加稅收支付，將S(P)轉(zhuǎn)化為S[P(1+t)]。具體如圖1所示，其他主要應(yīng)用由勞動(dòng)力的影子價(jià)格、外匯的影子價(jià)格與公共資金的社會(huì)機(jī)會(huì)成本的確定。

圖1

二是無(wú)形價(jià)值的評(píng)估。主要內(nèi)容包括：一方面表現(xiàn)為時(shí)間節(jié)約的價(jià)值，對(duì)于廠商來(lái)說(shuō)，將節(jié)約的時(shí)間用于生產(chǎn)的競(jìng)爭(zhēng)性經(jīng)濟(jì)中，其價(jià)值就是因時(shí)間節(jié)約而進(jìn)行生產(chǎn)從而使產(chǎn)出增加的價(jià)值，表現(xiàn)為稅前工資率提高；另一方面表現(xiàn)為生命延緩或疾病預(yù)防的價(jià)值，項(xiàng)目評(píng)估需要考慮死亡風(fēng)險(xiǎn)增加的機(jī)會(huì)成本。

（三）風(fēng)險(xiǎn)和不確定性

三、公共支出中的制度績(jī)效評(píng)價(jià)

（一）生產(chǎn)與供給

首先必須明確生產(chǎn)與供給的概念。私人經(jīng)濟(jì)交換過(guò)程中的供給與生產(chǎn)的區(qū)分十分明顯，所以很少有人會(huì)關(guān)注。但是，在公共領(lǐng)域?qū)┙o與生產(chǎn)的區(qū)分是相當(dāng)重要的，有時(shí)供給單位與生產(chǎn)單位并非一個(gè)單位。組織供給的過(guò)程基本上與消費(fèi)、融資、安排物品和服務(wù)的征稅與監(jiān)督有關(guān)，只要物品和服務(wù)是由一個(gè)集體來(lái)供給的，那是無(wú)論它是政府單位還是一組私人用戶都必須進(jìn)行相關(guān)活動(dòng)。

（二）總體績(jī)效標(biāo)準(zhǔn)

總體績(jī)效標(biāo)準(zhǔn)主要包括五個(gè)方面的內(nèi)容：一是經(jīng)濟(jì)效率，資源的有效配置即意味著達(dá)到帕累托最優(yōu)狀態(tài)，而在對(duì)公共支出的制度績(jī)效的研究中，首先需要考慮的就是經(jīng)濟(jì)效率的問(wèn)題；二是公平，經(jīng)濟(jì)效率并非判斷制度是否合理的唯一標(biāo)準(zhǔn)，公平的評(píng)價(jià)方法很多，同樣勞動(dòng)獲得同等報(bào)酬與不同貢獻(xiàn)應(yīng)有不同報(bào)酬是最重要的兩個(gè)；三是責(zé)任，公共支出管理的重要內(nèi)容之一就是對(duì)相關(guān)稀缺資源使用的責(zé)任，對(duì)于責(zé)任的重視是與公共物品的特性直接相關(guān)的，雖然制度安排能夠促進(jìn)責(zé)任，但是要確保政府官員責(zé)任的實(shí)現(xiàn)也是相當(dāng)困難的。實(shí)際上，決策者能夠得到有關(guān)公民偏好的信息對(duì)效率目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)是至關(guān)重要的。對(duì)收集效率和公平信息的制度安排有利于增進(jìn)責(zé)任并促進(jìn)再分配目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。

四、中國(guó)公共支出績(jī)效提高的途徑

（一）采用績(jī)效預(yù)算

績(jī)效預(yù)算也可以稱為效益預(yù)算，它是在利用現(xiàn)有預(yù)算數(shù)據(jù)的基礎(chǔ)上實(shí)行并逐步完善的一種預(yù)算；它充分應(yīng)用績(jī)效和成本分析法來(lái)制定項(xiàng)目計(jì)劃；績(jī)效預(yù)算的實(shí)施可以同時(shí)在中央和地方基層政府機(jī)構(gòu)中實(shí)施。其過(guò)程為：首先從項(xiàng)目預(yù)算入手，制定出分項(xiàng)目的績(jī)效指標(biāo)；建立正確的激勵(lì)機(jī)制。在其預(yù)算過(guò)程中，實(shí)行部分的權(quán)責(zé)發(fā)生制會(huì)計(jì)，從而使政府的績(jī)效得到全面反映。

（二）實(shí)行國(guó)庫(kù)單一賬戶制度

國(guó)庫(kù)單一賬戶制度是國(guó)際上普遍采用的做法，其核心是通過(guò)賬戶體系的統(tǒng)一管理，提高預(yù)算執(zhí)行的透明度。國(guó)庫(kù)單一賬戶制度具有三個(gè)特征：一是效益，是指提高財(cái)政資金效益和運(yùn)行效率；二是提高透明度，政府財(cái)政收支活動(dòng)要向納稅人、社會(huì)公眾透明；三是監(jiān)控。通過(guò)完善的制度設(shè)計(jì)，利用現(xiàn)代信息網(wǎng)絡(luò)的系統(tǒng)，對(duì)所涉及的財(cái)政資金的相關(guān)收付活動(dòng)進(jìn)行全程動(dòng)態(tài)監(jiān)控，并對(duì)相關(guān)違規(guī)行為進(jìn)行核查處理，從而保證財(cái)政資金支付的安全性與有效性。

（三）建立政府采購(gòu)制度

建立我國(guó)政府公共采購(gòu)制度；確立和堅(jiān)持政府采購(gòu)中心“代表政府依法行使采購(gòu)權(quán)”的法定地位；將屬于財(cái)政性資金參與投資的公共工程項(xiàng)目全部納入到公共采購(gòu)范圍，擴(kuò)大公共采購(gòu)范圍，提高公共資金使用效率，降低行政和監(jiān)督成本；充分發(fā)揮公共采購(gòu)在拉動(dòng)內(nèi)需、保護(hù)中小企業(yè)、促進(jìn)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整升級(jí)，以及支持技術(shù)創(chuàng)新等方面的政策功能；在監(jiān)督上著眼于制度建設(shè)，建立適應(yīng)公共采購(gòu)體制的審計(jì)和問(wèn)責(zé)制度，做好事前、事中、事后的全程監(jiān)督；加快公共采購(gòu)信息化建設(shè)，建立全國(guó)統(tǒng)一的電子化交易平臺(tái)，實(shí)現(xiàn)全流程網(wǎng)上采購(gòu)，從技術(shù)上強(qiáng)化監(jiān)督、管理和執(zhí)行手段。

孝感職業(yè)技術(shù)學(xué)院）

（本欄目責(zé)任編輯：羅曉）