兩院之外的“第三院”

特約撰稿/余萬里

兩院之外的“第三院”

特約撰稿/余萬里

游說，英語稱lobby,原意是門廳或休息室，因為從事游說活動的人進不了會議室和議事大廳等正式場合，一般在這種地方活動，后來這單詞就成了“游說”的英文詞，從事游說的人稱lobbyist，就是說客。現在，這種“旁門左道”的活動已經成為美國政治生態的一個重要組成部分。

每年的1月底開始到9月30日，圍繞聯邦財政資源的分配，總統、行政部門、國會、政黨以及利益集團之間都會展開激烈的討價還價。在美國公開、透明的預算決定機制當中，各地方、企業、團體都有機會在聯邦政府的巨額財政支出中分一杯羹。這個時候，華盛頓游說人士的“狩獵季節”也就到了。

作為美國民主體制中的一道獨特風景線，院外游說活動已經成為美國政治必不可少的一個組成部分。多元主義的民主理論家認為，利益集團政治在整體上是健康的，有利于保護美國的民主和自由。因為在一個開放競爭的利益集團政治當中，各種不同的、相對立的集團互相競爭、相互抵消，最終會產生一個均衡的結果。而且，建立在自愿結社基礎上的利益集團也有助于公民與政府的溝通、監督政府、影響決策。有些人把游說集團稱為國會參議院、眾議院之外的“第三院”，足以證明他們的影響力之大。

游說與美國政治

游說并不是美國政治的成文制度，但是美國民主體制中的院外游說活動由來已久。早在美國獨立后的第一屆國會中就已經出現了游說活動。通常而言，在華盛頓院外游說行業活動的角色主要有公關公司、律師事務所以及大公司、利益集團的代表處。廣義上，從事政策分析和研究的思想庫和研究機構也會發揮政治游說的功能，但是他們主要不

TOP EVENT是依靠收取代理游說費來謀生的，因此不算職業游說機構。

院外游說與美國的利益集團政治密不可分，是美國特定的政治結構與政治文化催生的一對雙生子。在政治結構上，美國缺乏功能完備的政黨體制。與世界其他國家的政黨相比，美國的政黨只是一個選舉的工具，并沒有系統的政治綱領、嚴密的組織和紀律，因此無法發揮聯系群眾進行政策溝通的功能。美國政黨的這一功能缺失實際上是由利益集團來填補的。而美國政治文化中根深蒂固的結社傳統又為利益集團政治提供了滋生的土壤。19世紀30年代，法國學者托克維爾在其著名的《論美國的民主》當中寫到:“美國人不論年齡多大，不論處于什么地位，不論志趣是什么，無不時時在組織社團……在法國，凡是創辦新的事業，都由政府出面；在英國，則由當地的權貴帶頭；在美國，你會看到人們一定組織社團。”

院外游說得到了美國憲法第一修正案的認可和保護。憲法第一修正案雖然沒有明確提到游說活動，但明文保護“人民和平集會和向政府請愿伸冤的權利”。游說最初就是民眾向政府請愿的一種形式。在交通和通信不發達的過去，代理的游說活動還有助于降低民眾與政府溝通的成本。

游說業的發展

華盛頓院外游說活動雖然由來已久，但這項產業蓬勃興起的根本推動力量是美國政府職能的擴張。19世紀到20世紀初，華盛頓的職業游說人士加起來不過寥寥百人，主要業務是參與選舉后的分官鬻爵和政治分肥。20世紀30年代，羅斯福的“新政”導致了聯邦政府管制能力和范圍的擴張，相應地吸引了各大產業集團、公司對政府政策的注意力。院外游說隊伍的擴大、影響力的擴展也引起社會的注意，尤其成為20世紀上半葉美國“進步主義”運動的眼中釘。1946年，美國國會出臺了第一部規范游說活動的法律，對政治游說的范圍、形式和手段進行了限制。

20世紀60年代，隨著美國聯邦政府機構和職能的大規模擴張，華盛頓的院外游說也迎來了大發展的時期。到80年代初，從事院外游說的人數從數千人迅速擴大到3.5萬，號稱美國首都華盛頓的“第一產業”。名列《財富》榜前500名的美國大公司悉數設立了自己在華盛頓的代表處。其中，與美國國防事業密切相關的軍工企業，如波音、洛克希德－馬丁等公司在華盛頓代表處的工作人員有數百人之多。

游說形式多種多樣。2009年10月27日，兩名來自俄勒岡一家電動摩托車廠的員工騎著他們生產的電動摩托車出現在首都華盛頓的國會山。他們認為自己的產品是解決美國能源困境的一個好方法，所以前來游說國會，希望得到政府的支持。（圖/CFP）

游說的四種類型

院外游說活動常用的政治戰略有四種:直接游說、間接游說、草根游說和政治行動委員會。這四種政治戰略各有其優點和弊端，根據問題的性質和政治形勢，利益集團會選擇其中的一種或幾種戰略展開政治行動。

直接游說是最為傳統和古老的政治游說手段，但至今仍是最為有效和常用的政治戰略。公民、利益集團代表本人或委托專業游說人員通過面對面的方式與決策者發生接觸，傳遞信息、表達觀點、施加影響的。同其他形式的游說活動相比，直接游說具有簡單、保密、廉價等特點。尤其關鍵的是，這種面對面的溝通避免了信息在傳遞過程可能發生的耗散、扭曲和誤讀，保證了游說的質量。在直接游說活動中采用的主要方式有:登門拜訪政府官員或國會議員、在政策聽政會上發言、向決策部門遞送材料等等。

當然，并不是隨便哪個人都可以跑到白宮或國會山去找總統、部長或議員反映情況的，政治家、政府官員和議員們都是日理萬機的大忙人，他們可不一定有時間陪你“閑聊”。另外，國會大廈和政府大樓里有幾百位議員和成千上萬名工作人員，每個人負責不同的事務，當你需要解決什么問題的時候，你必須知道該去什么地方、敲哪個門、找什么人。因此，直接游說是以微妙的人際關系為基礎的。一位美國資深的游說人士把他的經驗概括為中國人非常熟悉的一句話:“多一個關系，多一條路”。

直接游說的關系學原理使得游說行業往往成為政治家、政府官員和國會議員退休或離任之后的職業選擇。大公司、利益集團和游說企業的老板也十分清楚這些離退官員的價值，這些人在政府長期工作所積累的關系網絡往往成為他們重金購買的資源。克林頓政府的國家安全事務助理塞繆爾·伯杰干脆自己創辦了一個名曰“橋”的戰略咨詢公司，自己當起了游說公司的老板。

間接游說是一種迂回的政治戰略，通過廣告、宣傳、公眾輿論、群眾示威等手段向決策者發送信息。間接游說在更大程度上是一個公開的信息傳遞的過程，這些信息不僅針對決策者，而且也面向公眾，并試圖通過吸引群眾的注意來強化對決策者的影響。由于其公開性，間接游說的信息有可能被歪曲和篡改，也可能引起對立集團的反應，所以風險比較大，成本也比較高。但是，秘密的直接游說經常涉及道德和法律方面的風險，尤其是大公司與政府之間的“錢權交易”歷來受美國民眾的憎惡。為了樹立良好的公眾形象，爭取公眾的支持，廣泛和公開的間接游說成為利益集團常用的政治戰略。

草根游說指的是普通公民通過信函、電話、傳真、電子郵件等手段比較廣泛和集中地向決策者表達政治意愿的行為。從理論上講，民主社會中任何公民都有權發表自己的政治意見和看法并影響政策的制定，他們表達的是自己的獨立的意愿，不受政治組織的影響和操縱。“自然是成功的草根游說行動的關鍵概念”，成千上萬的民眾自發地、無組織地拿起了筆和電話將自己的觀點傳達給決策者。然而在現實中，自發的、自然的草根游說根本不可能發生，這種大規模的群眾運動必然有某些利益集團在背后進行運作、組織和發動。有組織的草根游說被稱為“草皮游說”，當然，為了使游說行動更有說服力，這些“草皮”總是盡量假裝成草根。

政治行動委員會是在選舉中代表利益集團籌集并向候選人及政黨捐助競選經費的組織，它是20世紀70年代選舉經費改革的產物，這項改革嚴格限制了個人對候選人的捐款，于是利益集團設立了相應的政治行動委員會，以委員會的形式向候選人捐款。美國的選舉經費法沒有限制政治行動委員會的捐贈限額，相關法令還承認了政治行動委員會的合法地位。因此，從70年代開始，政治行動委員會迅速興起，成為利益集團進行政治捐贈的主要工具。

政治行動委員會的捐款通常會給人“用金錢買投票”的印象，而政治學家的研究發現政治捐款與議員的投票行為之間并不存在緊密的關聯性。議員的投票行為有他們自己的獨立性，即使接受了某一利益集團捐贈的議員也可能在立法過程中持對其不利的立場。政治捐贈并不能直接決定議員的選舉，決定議員能否當選的是選民的選票，而不是金錢。因此，研究美國政治行動委員會專家拉里·薩巴托指出，政治捐款與其說是為了“買投票”，不如說是為了“買門路”。政治捐款給利益集團提供了與國會議員接觸并展開游說的機會。

院外游說活動一直是一個備受非議的領域。在這個以人際關系為基礎、“潛規則”橫行的灰色地帶，經常爆出錢權交易的“丑聞”。利益集團和院外游說也往往會扭曲政府決策的公共性。尤其在總統“跛鴨化”的情況下，當總統和行政部門無法有效控制政策議程的時候，蜂擁而至的利益集團會嚴重干擾和扭曲美國內外政策的公平與公正。20世紀90年代的中美關系曾多次成為美國利益集團政治的犧牲品，一些涉華問題上都有游說集團角力的影子。