美國耳號撥款項目透視

文/方鯤鵬

美國耳號撥款項目透視

Scandal on Earmark

文/方鯤鵬

上圖：美國國會大廈。（圖/IC）

一般來說，美國從總體上說是比較清廉的。之所以這么說，有兩個原因；一是美國監督體系發達，現在沒有大面積的腐敗；二是美國的腐敗已經不是低層次的腐敗，有的腐敗需要一定的專業知識才能看得到。為委托人爭取“耳印記撥款”過程中的腐敗就是后面一種。

“耳號撥款”的英文名稱是Earmark，即耳朵上的印記。原意為在豬、牛等家畜耳朵上打個記號，便于識別家畜的主人是哪家。這個詞被政客們引入政府的預算中后，成了插入特殊條款，為某項開支爭取聯邦撥款的專用術語。從內容來看，“耳號撥款”像是“指定項目撥款”，但程序上又不盡然，因為這個指定項目（耳號項目）沒有經過法定程序的論證，而是議員在編寫正規預算項目時添加的私貨，專門撥給指定的公司或機構。國會只審核正規預算項目，如果通過了，則帶了“耳號”的撥款條款也一并通過。采用“耳號撥款”這個詞，雖然沒有“指定項目撥款”聽上去正規，但同該撥款的走后門非規范性質合拍。

比如說，鐵道部申請一個1000萬美元的鐵路項目預算，結果國會撥給1100萬元，名稱仍為鐵路工程預算案，但這多出的100萬是指定給五花八門的耳號項目，不需要經過工程招標的程序。鐵道部只求能拿到申請的預算，不會也無權來管撥款案中的其他閑事。而這些附加的項目可以與鐵路工程八竿子都打不著，即便是撥給減肥中心也無礙。

雖然耳號撥款方式在美國很早就出現，但一直到20世紀80年代，每年只有非常少量的個案，也沒有同政治捐款摻和在一起。隨著90年代初開始的腐敗體制化、合法化潮流，耳號撥款急劇增長。

美國國會預算辦公室主任、預算政策高級分析師道格拉斯·埃爾門多夫在發布預算和經濟展望更新報告。（圖/IC）

議員如果能為自己的選區爭取到耳號撥款辦些公益事，比如說修筑一條公路，一方面有助于連任，另一方面可以要求承包修路的公司為其提供選舉捐助。而根據統計資料，耳號撥款現在幾乎總是與政治獻金綁在一起，因此這種撥款方式，是用納稅人的錢給提出耳號撥款的議員和獲得承包項目的公司雙雙發紅包。眾議員的任期是兩年，有時建一條路分好幾個階段，好幾個任期都完不了工，這樣每次議員競選連任時都能巧妙地提醒選民，如果選了別人，下一期的耳號撥款就可能沒了，公路將半途而廢。

耳號項目繞過工程招標程序，議員高興給誰就給誰；耳號撥款繞過正規審批程序，只要獲得相應的撥款委員會或其子委員會的同意，就可加進主項目的撥款。不難理解每個議員都盡量要為自己多爭取些耳號撥款，但也不可能每一個人的要求都得到滿足，給多給少、給誰不給誰的決定權，操之在議院的政黨領袖和勢力盤根錯節的元老議員手中。也因此，耳號撥款成為政黨領袖拉攏、控制本黨議員的一種極為重要手段。在國會耳號撥款的瓜分戰中，充滿了兩黨之間、兩黨內部間的密室交易和實力較量，是叢林規則的高級表現形式。

雖然耳號撥款方式在美國很早就出現，但一直到上世紀80年代，每年只有非常少量的個案，也沒有同政治捐款摻和在一起。隨著90年代初開始的腐敗體制化、合法化潮流，耳號撥款急劇增長。華盛頓有個民間組織稱為“公民反對政府浪費”（Citizens Against Government Waste），每年發布一次耳號撥款的統計報告，從中可以發現2006年是耳號撥款最高的年份，共有9,963個耳號撥款，計290億美元；而該年聯邦政府的總預算為22,330億美元，即耳號撥款占了1.3%。耳號撥款項目最多的一年是2005年，有13,997個，那年的耳號撥款支出額是273億美元。

我對統計數字常情有獨鐘，因為可以看出很多問題。2005年耳號撥款項目達13,997個，至少給我這幾點深刻印象：

（1）參眾兩院總共535位議員，即每個議員平均分攤了26.2個耳號撥款。而這只是被批準數，如果加入提出耳號撥款要求但未獲批準的，那就更多了。難怪事關國家和人民福祉的重大法案常常被高高掛起，拖延多年而不能議決，因為議員們忙不過來了。

（2）耳號撥款的密室交易走后門性質，可以毋庸置疑了。試問走正常審批程序，國會有可能討論處理如此海量的撥款案？

（3）議員居然可以根據說客提供的資料決定工程的必要性和造價，這個太可怕了。媒體已披露了大量耳號項目匪夷所思的浪費，造出了無人過的橋，無車跑的路。有理由相信，有些耳號工程目的只是為了中飽私囊，于民于國毫無用處。

（4）美國批評計劃經濟，一向以自由競爭、市場經濟為傲，可是耳號撥款具有計劃經濟撥款方式的一切弊病，而且還有過之而無不及。

（5）耳號撥款直到上世紀90年代初才引起人們注意，在這之前只有在特殊情況下產生，根本沒有成為一個問題。即便由于其數量之多而第一次成為話題的1991年，耳號撥款從現在來看也只有區區546個。法律仍然是原來的法律，可短短10來年，議員們私相授受的耳號撥款竟然像吃了生長素，發瘋似的成長，權力互相制衡的機制到哪去了？我想，如果采用耳號項目的數據，作為測量合法腐敗的晴雨表，應該差不離。

（6）歷史證明，耳號撥款不是一種必不可少的分配資金方式。在沒有耳號撥款的年代，美國高效率造出了傲視世界的公路網、鐵路網和眾多的現代橋梁。如今耳號撥款盛行的年代，常是修橋修路幾年也完不了工，而且修橋修路的作息時間與一般公司的上下班時間同步，把交通整得苦不堪言。

由于美國陷入經濟危機，近幾年預算吃緊，耳號撥款有所減少，最新兩年的資料是：2009年10,160個耳號項目，196億美元；2010年9,129個耳號項目，165億美元。

不能說所有的耳號撥款都是錢非所用，但是這種撥款方式的弊端顯而易見，就是兩黨的領袖也承認耳號撥款是議員們在濫用權力、是培養腐敗的溫床、是會上癮的毒品。每到總統選舉時，兩黨候選人都會在耳號撥款問題上指責對方，高喊要改革、要廢除耳號撥款的口號，但選舉過后就不再提及，這已經成為華盛頓兩黨政治的生態。對于法律漏洞造成的合法腐敗，政客們在民眾抱怨下常常把改革喊得震天響，發誓要制定補漏洞的法律，可實際上漏洞十幾年甚至幾十年暢通無阻是常有的事。

一個公司想要獲得一個耳號撥款，通常有這么些步驟：

（1）同一個與國會各撥款委員會及其子委員會關系密切的游說公司簽訂合同，雇一個（或幾個，如果項目比較大）說客。或者干脆些，高薪聘用議員的太太、兒子、女兒等直系親屬為說客。

（2）每一個耳號撥款都要有議員幫助提出，這個議員稱為耳號撥款提案的贊助議員。如果委托人還沒有目標議員，說客需要幫助物色一個。接下來是向潛在的贊助議員游說，一般是先從議員的助手開始。

（3）談成條件后（比如提供多少選舉捐款，形同回扣），說客就開始代贊助議員起草耳號撥款提案和設計如何插入到主體議案。這樣一則避免議員增加工作量后心生嫌棄；二則自己編寫便于掌控，如果由議員的助手操筆而不合客戶心意，再要求改豈非麻煩。事實上，說客很多原來就是圈內人士，起草提案，修改撥款主議案以便插入特殊條款等等，本是熟門熟路，效率很高，不少說客甚至在開始游說的階段就帶上了起草好的提案。

（4）有了贊助議員和提案后，不等于耳號撥款就可到手了。說客還要分析撥款委員會里誰會支持誰會反對。潛在的支持者當然需要拉攏固票，包括你支持我的耳號，我支持你的耳號，大家拿納稅人的錢慷慨做交易。對反對者也要做工作，大的游說公司往往擁有分別與兩黨淵源深厚的說客，如果反對力量大到關系到提案的存亡，必要時還要派出和反對者同一黨派的說客幫助化解，甚至也需要提供選舉捐款。

（5）提案獲委員會批準，寫進撥款法案。

（6）獲得耳號撥款的公司兌現選舉捐款承諾。絕對不能過河拆橋，這是江湖規矩。而且許多情形下，撥款是分階段的，很容易喊停。

總之，耳號撥款在美國的政壇游戲中扮演著重要角色，是一門大學問。這里只是以通俗易懂的方式整理出一個簡單的介紹。

編輯：陳暢鳴 charmingchin@163.com