招投標的制度漏洞

文/桑菊

招投標的制度漏洞

文/桑菊

不必諱言，這些年來，招投標在其運行過程中，還是出現了許多規避法律法規和政策規定的現象，導致腐敗頻發。

市場經濟，從本質上說，是競爭經濟、法治經濟，講求的是公開、公平、公正，并需要誠信的社會土壤。招投標從某種意義上說，也是一種競爭經濟、法治經濟，它也必須講求公開、公平和公正，并以誠信作為招投標制度得以有效、良好執行的基礎。

推出招投標制度的初衷，就是為了實現市場經濟的公開、公平和公正，實現經濟在法治環境中的自由和良性競爭。

應該說，實施招投標制度以來，取得了不錯的效果。一方面，招投標的制度建設進展順利，已經形成了一套比較完整的法律體系，同時，各地各部門也出臺了不少地方法規和部門規章，不同程度地預防了工程建設和政府采購中的違法違規、權錢交易等腐敗現象的發生；另一方面，通過招投標明顯節約了政府投資支出和政府采購資金。據測算，通過招標節約的建設投資一般在10-15%，工期縮短10%。

然而，不必諱言，這些年來，招投標在其運行過程中，還是出現了許多規避法律法規和政策規定的現象，導致腐敗頻發。國家發改委主任張平指出，目前招投標領域還存在著不少問題，像市場主體不規范、弄虛作假、圍標串標、轉包和違法分包；部分招標代理機構惡性競爭，與招標人或業主串通；少數評標專家不獨立、不公正履行職責等。概括說來，就是暗箱操作嚴重、潛規則盛行。

“重災區”五棵大樹蛀蟲多。其中工程發包單位不按正常規定招標，私下搞“暗箱”操作的現象為最甚。（圖/IC）

說到底，出現這些現象，與招投標制度還存在著漏洞有很大的關系。

第一，權力制衡機制缺失。目前的招投標活動中,一些行業和部門既是政策的制定者，又是資金的安排者,也是代理機構的遴選者,還是許多項目的招標人,同時又是部分投標人的領導者、招標活動的仲裁者，可謂集決策、執行與監督權力于一體，這樣，就極易在招投標過程中引發腐敗行為，包括權力尋租，違規插手招投標活動，內定或變相內定中標人，或千方百計規避招投標，等等。

比較突出的，一是肢解工程，少數業主（領導干部）把法定必須納入招標的工程建設項目，分解為若干個小項目或者分階段實施，使之達不到招標的（投資）標準，或只對項目的主體工程拿出來招標，附屬或隱蔽的基礎性工程則直接發包處理。二是排斥競爭，想方設法找借口搞邀請招標，或縮小投標參與人范圍，這樣就巧妙地排斥了潛在競爭者，達到變相內定中標人的目的。三是量身招標，少數業主（領導干部）以招商為由直接介紹施工企業，明言讓某某“必須中標”，工作人員只得暗箱操作，使“欽點”單位如愿中標。四是尋找借口，比如以工程建設工期短、時間緊等為借口，甚至將工程定性為“獻禮工程”或“搶險、安保”等指令性工程，再加以“行政會議、聯席會議”等會議紀要形式確定施工企業等手段，規避招投標。

第二，制度、政策不夠健全和完善。目前，涉及工程建設領域的現行法律法規還存在一些漏洞。一方面，相關法律和規定對招投標中一些環節缺乏強制性規定，具體說來，是原則規定多、具體細則少,禁止規定多、配套罰則少,部門規定多、適用規范少；另一方面，規定過于粗疏，存在一些可以人為操控的空間，更甚者是導致對合法與違規難以區分，尤其是對招投過程中冒出的那些新型的腐敗手段無可奈何。

這方面的漏洞主要在：一是招標場所不規范。雖然許多地方都設有專門的、較為規范的招投標交易市場，但由于各種主客觀原因，不少部門和單位的不少項目的招標還是不放在交易市場進行，而是由業主或中介自己選定招標地點。二是招標文件評分辦法設置不合理。招標文書一般由技術、商務和其他部分組成。商務、技術部分大多是硬性指標，因此得分差距不大；其他部分對應的基本是投標方的實力、業績、信譽、服務、安全等軟指標，并且分值設置懸殊，有的在0至6分之間，有的甚至達到0至10分，業主正是通過這樣的分值設計達到內定中標人的目的。三是代理機構進入門檻低。由于進入門檻低，如今代理機構越來越多，而從業人員的素質則參差不齊，代理業務惡性競爭愈演愈烈。有些代理機構為了拿到業務，不得不看業主臉色行事，按業主意志辦事，導致招投標變味變質。有代理機構從業人員坦承，“我們的工作跟洗錢差不多，是把那些不能擺到桌面上的事情，通過我們這個環節變成合理合法。”

第三，監管機構設置不合理和監督難以有效進行。一是目前對招投標活動的行政監管模式仍是按照行業屬性,由各系統的行政主管部門分頭監管。這種模式的弊端,是導致政出多門,各說各話，并由此導致出現缺少一個統一、權威的管理監管機構。有關文件規定“對于招投標過程中泄露保密資料、泄露標底、串通招標、串通投標、歧視排斥投標等違法活動的監督執法，按現行的職責分工，分別由有關行政主管部門負責并受理投標人和其他利害關系人的投訴”，按照這一原則，一個工程項目在招標過程中，要接受多個行業行政主管部門的監督。比如，一個工業建設項目招標，在土建施工、設備安裝招標環節，要接受建設行政主管部門的監督；在貨物采購、勘察設計招標環節，要接受相應行政主管部門的監督。很顯然，一個項目涉及這么多監管部門，就很可能出現“九龍治水”現象，難以形成監管合力。另外，如果招標主體與執法監督主體混同,則很容易形成實質上的“同體監督”。

二是對有些招標環節頗難監督。比如評標環節，專家是評標工作的核心。然而，目前，一方面在選擇專家時對其品德和能力的評價還沒有明確規范的標準；另一方面，大多數地方已建的專家庫，面較窄，人數較少，專家被抽到的幾率很高，這樣，就很容易與招標方、投標方和代理機構建立“朋友”關系，出現“權力標”、“金錢標”和“人情標”。

三是監管力量不足。一方面，監管人員數量不足，項目多人員少，難以覆蓋全面；另一方面，由于代理機構長期從事這項工作，熟悉其中的奧妙，違規操作很隱蔽，監管人員往往難以發現其中的貓膩。

第四，懲治力度不夠嚴厲，威懾效應不足。目前，對招投標過程中出現的違法違規現象，在法律上是有明確的罰則的。刑法第二百二十三條設有串通投標罪，規定“投標人相互串通投標報價，損害招標人或者其他投標人利益，情節嚴重的，處三年以下有期徒刑或者拘役，并處或者單處罰金。投標人與招標人串通投標，損害國家、集體、公民的合法利益的，依照前款的規定處罰”。今年2月1日開始實施的“招標投標法實施條例”也明確了法律責任，對違法行為作出了行政和經濟方面的具體處罰。然而，目前，一旦中標獲得的高額利潤回報與串通投標違規低成本之間還是存在著較大的反差，比如，對招投標違規處罰與中標后獲取的高額利潤相比，確實不成“比例”。再加上，不可否認，查處的比例同樣很小，大部分違法違規行為沒有被發現或者發現后“高高舉起，輕輕落下”乃至不了了之，這一方面體現法律本身的不足，另一方面，事實上的發現少處罰輕，降低了法律的威懾力，甚至在無形中慫恿了一些人在招投標活動中敢鉆制度漏洞，并借此牟取巨大的非法利益。

的確，雖然招投標的制度建設在穩步推進，然而，由于制度還或多或少存在著漏洞，或者說機制缺陷，導致招投標活動中貓膩不斷，腐敗頻現。因此，必須進一步健全和完善制度，細化規定，同時不斷推進招投標制度創新，使招投標過程更加透明、更加公平，監督更加有力，懲罰更加嚴厲，從而有效地遏制招投標活動中的腐敗現象。