我國公共服務領域“國退民進”之路——從風險角度進行的分析

□徐恬恬 [南京大學 南京 210093]

一、研究背景

20世紀70年代以來，西方國家的經濟發展陷入滯脹時期，在公共服務領域也出現眾多問題。各國缺乏充足的財力來保證公共品的提供；政府部門缺乏適應新情況的能力來提高公共服務的質量和效率；同時整個社會卻對公共服務產生了新的要求。在這樣的背景下，隨著新公共管理思潮的發展，公共服務市場化逐漸成為西方各國行政改革倍受青睞的可選擇的改革策略之一，并取得了顯著的成效。

隨著新公共管理運動的國際浪潮，中國政府順應時代潮流的發展，也啟動了公共服務市場化改革方案。早在2001年，國家計委就發出了《關于印發促進和引導民間投資的若干意見的通知》，指出“鼓勵和引導民間投資以獨資、合作、聯營、參股、特許經營等方式，參與經營性的基礎設施和公益事業項目建設”。2002年，又要求放寬電信、金融、教育等行業的市場準入。近年來我國政府的公共服務市場化改革已經開始了一定的嘗試。但由于認識、經驗和條件的制約，我國公共服務市場化發展得比較緩慢，市場機制的引入還相當不足。如何讓民營資本真正參與到公共服務建設、提供中來，讓公共服務領域真正能實現市場化，從而提升公共服務的效率和質量，是本文想要探討的問題。

二、文獻綜述

一直以來，學界對于政府提供公共服務的職能范圍是有爭議的。由于公共服務的公共性和社會效益，它天然有著被政府提供的必然性。但是更多的學者認為，市場力量也可以參與到公共服務甚至是公用事業的提供中去。通過對相關文獻的查閱，筆者將目前的研究分為這樣幾個部分。

（一）從政府角色角度提出公共服務市場化的必要性

公共選擇學派認為政府也會出現失靈，如尋租及腐敗等。他們指出要重新突出市場的價值，政府要將其不該做的、做不好的事都交給市場來完成，通過市場化或民營化，在公共部門之間引入競爭機制，重構政府官員的激勵機制，把政府承擔的公共事務更多地采取合同外包的方式進行，讓多個部門之間就提供同一項服務展開競爭，以提高服務質量和效率。

新公共管理理論認為公共部門和私營部門之間的管理沒有實質性的差異，在私營部門實施過的、被證明是行之有效的經驗和做法同樣也適用于公共部門。因此完全可以將私營部門采取的管理方法、激勵機制等運用到公共部門中去。他們主張“政府的政策職能與管理職能分離”，即政府只掌舵，而不劃槳。

治理理論則強調，傳統的對公用事業絕對的市場治理和絕對的政府治理都不可取，應根據公用事業不同產業的特征，采用多元化的治理方式。

同時，國內相關學者也指出，由于政府財政能力有限，實行公共服務市場化是減輕政府負擔的必由之路。比如李招忠指出，公共服務成本高、效率低、質量差是世界各國政府遇到的共同難題，而減輕政府難以承受的財政壓力則必然的成為公共服務市場化的一個巨大驅動力。遲福林、丁元竹等學者強調，在我國政府轉型的情況下需要強化政府的公共服務職能并發揮民間組織在公共服務中的獨特作用。

（二）從服務對象等角度提出公共服務市場化的可行性

從公共服務外包參與對象的角度而言，有學者認為，對于一些基礎設施項目以及供水等自然壟斷類公共物品，政府可通過合同承包、特許經營等方式，委托市場營利組織經營。而純公共物品或少數人群需要的特殊服務卻是非營利組織所擅長的方面。

盛洪、張曙光認為，在公用事業這樣具有自然壟斷特性的行業也可以引入市場機制，以民營替代公營具有效率優勢，民營化改革會提高中國公用事業的整體水平。劉厚金指出，私營部門為了在日趨激烈的競爭中求得生存和發展，會在組織結構、管理技術、方法等方面不斷創新。社會公眾通過市場能夠得到多樣化的選擇機會，獲得更有效的公共服務，充分滿足個性化的需要。李朝祥認為，私人企業在不斷的發展中，實力不斷壯大，自身素質也不斷提升，有能力、有資質參與政府項目。

另有學者認為，即使是社會保障等基礎領域，也可以引入私人資本的力量，比如美國就是一個很典型的補缺型保障國家，人們更多的投身市場，購買商業保險以解決自己的后顧之憂。

（三）對公共服務市場化的質疑

歐文·休斯曾經說過，“市場化為公共服務帶來了希望，但是也隨之帶來了困難。不應把它看成是一種包治百病的靈丹妙藥”[1]。在西方發達國家，公共服務改革的理論自提出起，對其的質疑和爭論從沒停止過。反對的觀點主要集中在：

首先，并不是所有的公共部門都適合“民營化”和“社會化”。提供純公共物品的部門，例如國防部門、軍事部門等等都不適合讓私人資本參與其中，而監獄是否適合民營化仍是爭論中的話題。

其次，市場化與效率提高之間并不存在著必然的關聯。私人資本參與到公共服務提供中來，可能是通過尋租或者因為與政府官員有關系而成功取得“通行證”。民營化并不一定能提高效率，反而可能低速低質。

第三，民間機構自身逐利性決定它不可能將公眾利益放在第一位。民間機構作為投資者，它投資于公共設施與服務追求的是對未來收益的一種預期值。對于那些公益性與市場性并存的公共服務投資，它首先考慮的自然是市場收益性。故會出現民間資本投資的高效率是建立在整個社會的效率損失基礎之上的情況。

以西方國家公共服務市場化的實踐為例，在效用凸現的同時，非法競爭、欺詐顧客、逃避責任等弊病也充分暴露出來。必須清醒地認識到，市場化是一種有效改善公共服務的重要舉措，但它不能解決公共服務的所有問題。

從文獻綜述可以看出，目前國內外對公共服務市場化的研究都已有了一定的理論基礎，并在國內外已有實踐經驗。但是，目前的研究缺乏我國公共服務領域中私人力量參與率的實證數據，而且我國的公共服務領域并未真正放開，如何打破政府限制，讓政府放心地將項目移交給私人，仍是值得研究的問題。

三、中國公共服務市場化改革現狀

我國并非沒有進行過公共服務市場化的嘗試，比如天津、南京等地都在公共交通服務領域引入私營公司，打破政府一統天下的格局，給消費者更多的選擇權，促進公共服務的效率與公平。我國也已開始逐步放寬對國內民營企業及外商直接投資基礎設施項目的限制，進行BOT（Build-Operate-Transfer）等項目融資方式的試點、推廣。如福建省泉州市的名流實業股份有限公司率先在國內開創了國內民營資本投資國家基礎設施的先河，通過采用BOT投資方式與市政府授權的投資機構合資，建設泉州刺桐大橋，投資主體在經營大橋30年后將全部設施無償移交給泉州市政府。

但總體而言，我國在公共服務領域的放開程度依然不夠，很多完全可以放開的領域基本沒有放開。經過對數據的搜集和整理，我國目前的社會投資在公共服務領域的參與度可以分成這樣幾種情況：

（一）有些領域社會投資額有所增長，但是與政府投資相比差距很大

如表1所示，從2004年到2008年，我國鐵路建設投資在不斷增長，且增長幅度比較顯著。相應的，政府投資和社會投資額都在不斷增長之中，社會投資所占的比例逐年遞增。這一方面顯示出社會力量對公共領域參與度的深化，一方面也表現出政府仍舊保持著絕對的控制地位，社會資本投資與政府投資存在著不小的差距。

表1 我國鐵路基本建設投資（億元）

（二）有些領域社會投資額基本持平，所占比例較為穩定

公路同樣是準公共物品的一種，對國民的生活具有重要的作用。公路建設存在很大的公共服務放開、進行公私合作的空間。如圖1所示，在2006年到2010年間，我國的公路建設取得了長足的發展，投資額不斷增加。但是在不斷增加的公路建設投資額中，依舊是政府占了大頭，社會投資的比重基本沒有變化。

圖1 2006年～2010年公路建設投資圖

正如表2所示，在這五年間公路投資建設總額不斷增加的同時，中央政府和地方政府的投資比例也有所增長，而社會投資的比重剛開始有所減少，后來又出現回升，總體表現出平穩的態勢，基本可以視為沒有變化。表2顯示出在公路建設方面，對社會投資的重視度不大，只是基于政策的要求或者其他的考慮，給了社會投資很小的、基本固定的發展空間。

（三）有些領域社會投資額不增反降，所占比重有所縮減

在圖2中可以看出，我國的水利投資額在逐年遞增，且遞增幅度較大。在每年的投資額中，依舊是政府部門的投資占絕大部分，而社會投資部分基本可以忽略不計。

表2 公路建設投資比重表

圖2 2005年～2009年 水利固定資產各方投資圖（億元）

表3列出了在水利固定資產建設方面，從2005年至2009年政府、外資、國內貸款、社會投資及其他領域投資額及社會投資比重的情況。從數量上看，社會投資額不斷減少，與總體投資額不斷增加的趨勢相悖；從比重上看，社會投資所占比重也在不斷縮減。

綜上所述，在以上基礎設施建設領域，社會總投資額都是在逐年增加，其中，來自于民間的資本投資額也有所增長，但與政府投資相比較仍有不小的差距，民間投資占總投資額的比例基本持平甚至有下降趨勢。當然，這些數據并不能完全證明我國公共服務市場化過程失效，但在一定程度上說明很多領域的放開程度不夠，私營資本的參與不力。這不利于市場化的推進，不利于提升公共服務的效率，降低服務成本。

表3 2005年～2009年水利固定資產各方投資額明細（億元）

四、國外公共服務市場化改革——以英國為例

E·S·薩瓦斯曾把公共服務市場化歸納為政府服務、政府出售、政府間協議、合同承包、特許經營、政府補助、憑單制、自由市場、志愿服務、自我服務等十種形式[2]。西方各國的市場化改革也基本采取一種或幾種這樣的模式。以英國為例，有這樣一些值得借鑒之處：

（一）根據不同服務的特點采取相應準入政策——“市場檢驗”原則

一般而言，競爭會刺激服務提供者降低成本，加強技術創新，提高服務水平。公共服務領域具有一定的特殊性，競爭的引入雖然有利于消費者享受較低價格，但過多的供給者進入則會影響規模經濟，反而增加生產成本。英國政府采用“市場檢驗”原則，審視當時的公共服務活動，判斷其是否能夠私有化：不能通過私人機構完成的，就必須明確活動的性質、范圍、服務水平和質量標準；可以由私人機構參與完成的，就采用競爭招標的方式，使私人機構有與公共機構同等的競爭機會；對必須由政府提供的服務，則讓公共機構之間展開競爭，讓公民擁有選擇權。如英國政府在燃氣服務領域，頒布“石油和燃氣法”將多元競爭機制引入石油開采和燃氣生產領域，同時成立煤氣辦公室對燃氣市場進行規制；而在燃氣管網服務中，仍舊保持了壟斷運營[3]。

市場檢驗原則效果比較顯著，1991年到1993年間，共有389個項目參與了市場檢驗，私人部門獲得了價值8.85億英鎊的合同；相關工作平均成本降低了25%，每年為政府節約一億多英鎊的資金。

（二）保護新進入者，促進有效競爭

在準入放開之后，必然有新的服務提供者進入這些領域，但新進入者的實力與原來的壟斷者相比有差距，難以展開有力競爭。公共服務需要巨額投資，新進入者必須籌集大量資本，逐步建立并擴展其業務網絡。這些對新進入者提出了很大的挑戰，需要政府對之進行相應的保護。英國政府鑒于此，在放松準入管制的領域，針對新進入者制定了保護性的政策，限制競爭者數量。比如1983年，英國政府宣布在通信行業實行雙寡頭壟斷政策，在七年內只有英國電信公司和莫克瑞電信公司擁有經營全國性通訊網絡的特權，這起到了保護當時還比較“幼小”的新進入者即莫克瑞公司的作用。

（三）多種模式并行，大力推動公共服務市場化

1.合同出租。即政府在不擴大行政規模、不增加財政支出的情況下，用合同的形式，將競爭機制引入公共服務領域，通過投標者的競爭和履約行為，將原先政府壟斷的公共物品的生產、提供權轉讓給私營公司或者非營利組織等，政府則用稅收購買承包商提供的公共服務，政府的職責主要是依據合同對其進行監管。合同出租方式擴大了政府供給公共服務的財源，增強了技術力量，降低了服務的提供成本，提高了效率以及顧客的滿意度。從各種數據來看，合同出租比政府直接供給降低成本約20%～30%[4]。

2.公私合作。指政府以特許或其它的形式吸引中標的私人公司參與基礎設施建設或提供某項服務。在政府規制下，私營公司通過面向消費者的價格機制來實現投資的回報。公私合作通常包括特許經營和共同生產兩種方式。在特許經營中，政府通過出讓一定期限的經營權的形式吸引私人部門參與基礎設施投資建設或是提供某種公共服務，私人部門通過向使用者收費來獲得投資回報，政府保留價格監督和核準的權力。而共同生產是指政府部門與企業、金融機構、非政府組織形成項目性的單一的或多元的伙伴關系，共同推進公共事務。比如，民眾配合政府清理城市垃圾等。

通過英國政府的努力，公共服務市場化取得了一定的成效：電信領域，資費下降，服務質量有所提升；水利方面，英國水價當時成為歐盟最低且水質得到改善（表4）；燃氣行業，價格明顯下降；電力行業，不僅電力價格下降了約三分之一，還得到了950億英鎊的收入。

綜觀國外公共服務領域市場化改革歷程，有這樣幾個共性：首先是有限度的放松政府規制，在鐵路、航空、電力等領域允許企業競爭性經營，對自然壟斷行業仍舊由政府主導。第二是建立完善的法律法規基礎。比如英國就出臺《燃氣法》《電力法》等，讓法律成為改革的先導。第三是加強政府對私營企業的監督和管理，盡可能弱化私營企業天生逐利性帶來的一系列弊端。

表4 1990年～1991年及2001年～2002年英國水利改革效果

五、從風險角度分析中國公共服務領域難以市場化的原因

在西方的公共服務市場化改革如火如荼進行并取得一定成效之時，中國也在90年代就發出了放開市場準入、支持民營資本進入公共服務領域的呼吁。但直到今天，我國公共服務領域基本還是保持政府或者大型國企壟斷經營的局面，很少見到私營資本的參與。很多學者已經指出，因為政府要保證自身的部門利益，私營資本的參與可能會給既得利益者造成一定的損失。從另一角度而言，正是因為公共服務領域的特殊性，私營資本的參與可能帶來一系列風險，甚至結果與初衷背道而馳。基于這樣的考慮，本文從風險視角出發，從準入-過程-結果三個階段分析我國政府遲遲不能有力推進公共服務領域市場化的原因。

（一）準入風險——中國的私營資本有沒有準備好？

西方的市場化改革之所以比較順利，與他們較為成熟、完備的市場體系分不開。西方各國市場機制已經比較完善，運行規則明確，也能保證較為公平、有效的競爭，在放開準入后，熟諳市場運行規則和消費者心理的各企業能夠較快適應、有效參與并展開有力競爭。

中國雖然市場經濟也在不斷發展，但跟西方相比還有很大差距。在一般的市場經濟條件下，市場機制應發揮主導性、基礎性的調節作用，政府職責主要在于彌補市場機制所帶來的不足，促進市場經濟良性運行。由于目前我國仍處于由計劃經濟向市場經濟的轉型期，市場經濟發育不完全，并不能生硬照搬西方國家公共服務市場化的模式，否則就會帶來政府與市場的雙重失靈風險。

另外，我國的私營資本發展不夠成熟，力量較為薄弱，與一直經營公共服務行業的大型國企相比，仍舊有不小的差距。公共服務一般都具有投資額高、回報周期長的特點，一般的私營企業難以承受；即使私營企業力量足夠雄厚，在進入公共服務領域、進行前期建設投資之后，為了保證能夠在其中立足并盈利，必須在價格、服務上保持優勢，這也需要后期的資金支持。中國民間私營資本的力量能否達到這樣的要求，還是一個未知數。而不夠完善的市場經濟結構、力量不夠強大的私營資本，必然會使得公共服務領域放開之后面臨一系列的風險，也讓政府在放開準入之時有所顧慮。

（二）過程風險——如何劃清政府與私人負責的界限？政府監管職能如何保證履行？

在放開市場準入、允許私營資本參與公共服務提供之后，又要面對這樣的考驗：政府與私人的責任界限容易模糊、交叉甚至沖突，如何保證二者有效合作？在合作過程中，容易出現“尋租”、“黑箱操作”等現象，政府的監管職能是否能夠有效履行？也就是說，在公共服務提供過程中，需要考慮到政府尋租風險、監管不力風險、私營資本建設不力等風險。

首先，私營資本參與到公共服務提供中來，可能是通過尋租或者因為與政府官員有關系而成功取得“通行證”。比如我國的公共服務招標缺乏嚴格的法律進行制約和調節，也沒有嚴格的審計監督，以至于經常無法嚴格區分資金管理與資金使用的不同部門，導致出現違法亂紀的現象。在政府部門與私人資本共享提供公用事業而產生利益的“大蛋糕”時，政府很可能會包庇私人力量的行動。

其次，市場化由于其自身的不確定性、信息不對稱性以及人的有限理性的影響，改革在給政府帶來機遇的同時也使其面臨一定的風險。在市場化改革中一般會使用服務外包、公私合作等幾種模式，但是因為經驗的缺乏、觀念的制約，常常不能很好地劃清政府職責和企業責任的界限，政府仍舊會插足、干涉企業負責的部分，影響項目的推進。

再次，西方發達國家經過幾百年的發展，形成了比較健全有效的民主監督，為公開、公平、公正的公共服務市場化奠定了制度基礎。而中國仍處在從人治向法治轉變的歷史時期，民主監督制度尚不健全，尚未建立公開、公平、公正的招標投標制度，也沒有嚴格的審計制度，相關法律法規還需要進一步規范。據國家有關部門對78個國家的調查發現，真正實行公開招標投標的只有5%，有95%的項目招標失靈。在這種體制下，從事公共服務市場化改革就很難避免“暗箱操作”[6]。這很容易使公共服務市場化成為國有資產流失的一個新“黑洞”，導致公共服務的成本更高，效率更低，質量更差。

市場化是將提供公共服務的職責交給企業，把企業推向市場，政府只起宏觀調控和資產監管的作用。當然，這部分企業應當是具備自我經營能力的，而且在這些領域依舊要由國家掌握控股權，并對經營活動進行監督。然而政府的管理和監督經常無法做到嚴格有效。

目前參與公共服務的市場主體、社會主體的動機、能力、資源和質量有很大差異，這些差異很容易造成市場秩序的紊亂，也不利于政府的監管。政府部門自身也存在履行合同的風險。在一些地區，政府部門為了盡可能地加快基礎設施的建設，不考慮自己履行合同的能力，或者一些政府官員因政績的需要而大搞基礎建設，忽略與之相適應的經濟水平和納稅人的承受能力，盲目與私營企業簽署合同，結果造成合同無法履行，給私營企業帶來巨大損失[7]。

（三）結果風險——市場化的風險，質量、效率的保證

公共服務領域市場化也會帶來這樣的風險：私營資本參與提供公共服務不一定更有效率，也不一定提升服務質量。市場化與效率提高之間并不存在必然的關聯。

首先，私營機構自身的逐利性決定它不可能將公眾利益放在第一位。對于公益性與市場性并存的公共服務投資，私營機構首先考慮的自然是市場收益性。以西方國家公共服務市場化的實踐為例，在效用凸現的同時，非法競爭、欺詐顧客、逃避責任等弊病也充分暴露出來。

其次，由于我國市場經濟下的法律法規還不健全，市場秩序還不規范，在公共服務的市場化過程中，如果生產者完全以營利為價值取向，片面追求經濟效益，按照市場競爭的法則提供公共服務項目，經營者可能會過多地偏重于那些獲利多、風險小的服務項目，從而導致公共服務的供給失衡，損害社會弱勢群體的利益，還有可能引發新的利益分配不均，損害社會公平。

六、對策建議

（一）完善市場經濟結構，壯大民間資本力量

加快發展我國的市場經濟，促使民間資本力量不斷發展是做好公共服務市場化的根本之道。通過完善市場經濟立法，加強對市場秩序的指導和監管，爭取讓市場中的各個主體發展得更為成熟。在政策允許的空間下，在較為有序的良性市場競爭環境下，民間資本力量容易得到長足的發展，有利于他們形成更為完善的管理體系和管理理念，使得政府能夠較為放心地放開市場準入。

（二）明確政府與企業在各合作模式中的不同職責劃分

在市場化過程中，政府需要將承擔的部分公共職能交由市場主體行使。政府可通過稅費減免、財政轉移支付等多種形式，鼓勵、引導民間組織廣泛參與基本公共服務，把某些公益性、服務性、社會性的公共服務職能轉給具備一定條件的非營利組織。在此基礎上，通過嚴格立法、做好各項制度安排，保證政府在公私合作中的管理和指導作用，或者可以通過第三方進行監督，以減少尋租行為。

（三）切實履行政府的監管職能，保證公共服務有效提供

公共服務市場化過程中，政府必須有意識地轉變職能。新的政府責任框架應當包括這樣幾個方面：一是在市場化和社會化的改革過程中，必須切實強化政府的管理監督責任，不能借故推卸，否則就是失職。二是由非政府主體承擔的公共服務項目，按照權責一致原則，政府、市場主體、社會主體都應當對各自分擔的責任負責，并互相監督。三是政府應當更多地向公共服務對象負責，重視公眾對公共服務的評價認可程度，并將其提到足以影響政府公共服務項目負責人的獎懲任免的高度，這樣可激勵政府公共服務部門更加關注改進服務，真正對公共服務負起責任[7]。

（四）完善公眾參與的渠道和途徑

無論是政府通過購買提供公共服務，還是經營企業通過收費來支撐公共物品或服務的生產，這些資金都是來源于納稅人的支付或直接消費者的支出。公眾是公用事業物品或服務的最終消費者，這些產品或服務與居民的生活水平、生活質量息息相關。所以作為消費者，公眾應當對物品或服務的數量、規模和質量做出評價，有利于使政府或企業提供公共物品或服務的活動真正置于社會監督之下，為保證服務的充分、優質和有效的供給形成有效制約。為了擴大公民參與途徑和范圍，必須推進信息公開制度建設，完善信息發布制度，加強公眾評核制度、投訴熱線或專線回復投訴等制度的建設。

公共服務市場化是建設社會主義市場經濟的必經之路，現在政府面對的并不是要不要市場化的問題，而是如何真正把部分公共服務的職責交給市場，履行好自身的監管職責，在市場化過程中既不能一下子放得過寬，也不能停留在原地踏步。應從立法與行政兩方面入手，建立良性運行機制，走出一條適合并能夠促進社會主義市場經濟發展的道路。

[1]歐文·E·休斯.公共管理導論[M].北京：中國人民大學出版社，2001.

[2]E·S·薩瓦斯.民營化與公私部門的伙伴關系[M].北京：中國人民大學出版社，2002.

[3]曹現強.當代英國公共服務改革研究[M].濟南：山東人民出版社，2009.

[4]劉厚金.國外公共服務市場化的實踐與啟示[J].福建論壇·人文社會科學版，2010，（5）：153-156.

[5]郭磊.公用事業：放松規制與市場支配力的防范[M].上海：三聯書店，2010.

[6]孫璐，吳瑞明.公共服務市場化存在的問題及對策[J].安徽農業科學，2007，（8）：2479-2481+2483.

[7]沈榮華.提高政府公共服務能力的思路選擇[J].中國行政管理，2004，（1）：29-32.