企業職工養老保險可持續發展評價——以遼寧為例

閔曉瑩 張慶君

（渤海大學，錦州 121013）

一、引言

我國現行的城鎮企業職工基本養老保險制度是社會統籌和個人賬戶相結合的部分積累制，這一模式體現了公平與效率的結合，具有極為重要的意義。但是在人口老齡化和老年人口高齡化的壓力下，該制度可持續發展面臨著諸多問題，例如統籌資金長期收不抵支、個人賬戶空帳運轉等，制度運行面臨危機，以至于對制度本身的可持續發展構成巨大挑戰。我國“十二五”期間中國60歲以上老年人口年均增長800萬以上，總量將突破2億，人口老齡化和高齡化又給養老保險帶來巨大的壓力，因此有必要對現行養老保險制度可持續發展性進行判斷，盡早調整思路并采取有效措施，從而建立一個能應對老齡化、與社會經濟協調發展的養老保障制度。蔡向東（2009）從現行制度的財務狀況、制度設計、運行管理、目標實現程度以及對外部環境的影響等方面，對現行制度的可持續性進行了實證分析，做出現行制度不可持續的基本判斷；柳清瑞、穆懷中（2009）以遼寧試點為例采用充足性、可負擔性、可持續性和穩健性指標對城鎮養老保險制度運行的合意性進行了分析；路錦非（2012）也采用了這四項指標分析中國養老保險制度的問題。本文在借鑒世界銀行的養老保險制度評價體系，以及上述文獻中對中國養老保險制度運行的評價方法，從財務可持續性、覆蓋廣泛性、可負擔性、充足性、公平性等方面對遼寧企業職工養老保險制度可持續性進行了評價研究。

二、遼寧企業職工養老保險可持續發展評價研究

（一）評價標準

根據世界銀行2005年提出的養老金制度改革的目標，以及借鑒蔡向東（2009）、柳清瑞、穆懷中（2009）和路錦非（2012）等人對中國養老保險制度運行的評價方法，并結合遼寧省遼寧企業職工養老保險制度運行的實際情況，認為對遼寧企業職工養老保險可持續發展的評價標準應該具備五個方面，即財務的可持續性、覆蓋的廣泛性、可負擔性、充足性、公平性。

1.財務的可持續性。設計養老金時最關鍵的先決條件是財務可持續性是否能夠得到滿足，因此，判斷養老保險制度可持續發展的首要標準也應是看其財務是否具有可持續性。養老金計發能力是測定養老保險財務可持續性的重要指標，它是全年養老保險收繳總額與全年養老金發放總額的比率。當計發能力等于1時，說明當年收支平衡；計發能力小于1，表示當年養老金收不抵支；計發能力大于1，說明養老金收支之后有結余，具有可持續發展空間。

2.覆蓋的廣泛性。判定養老保險制度可持續發展的另一個重要參照標準是公眾的參與程度。企業養老保險在制度設計上要照顧到城鎮職工、公務員及事業單位、農民工、農民這四個群體，最大限度地擴大覆蓋面。城鎮企業職工基本養老保險覆蓋面可用城鎮參加養老保險的人數與應該參加養老保險人數的比率來衡量。

3.可負擔性?？韶摀允侵葛B老金負擔要保持在合理的范圍內，繳費率不能過高。繳費率是衡量養老金制度可負擔性的重要指標。根據世界銀行的經驗，在發達國家，如果強制性繳費率超過20%，養老金制度就會對該國產生不利影響；而對于中低收入國家，這個標準最低應該是10%左右。過高的養老保險繳費率會加重企業和個人的負擔，直接導致繳費率和覆蓋率過低，從而導致實際保費收入不足。

4.充足性。國際上一般選取養老金給付替代率來衡量養老保險給付的充足性，它是指勞動者退休時的養老金水平與退休前工資收入水平之間的比率，用以衡量勞動者退休前后生活保障水平的差異。合理的養老金替代率對于保障退休人員的生活，維護退休人員的基本權益，保持社會安定有重要意義。世界銀行的經驗表明，一個典型的全職職工強制性稅后收入的替代率只有達到40%，那么其退休收入才能夠維持該職工退休后的生活水平。

5.公平性。判斷養老保險制度是否公平可以從兩個方面來考察，一是代際之間是否公平，即在職一代與退休一代之間的養老資源分配問題；二是代際內是否公平，即養老資源在退休群體中的公平分配問題，也就是不同地區、不同群體之間的分配問題。

（二）實證評價

1.巨額財政資助下財務仍不具可持續性。我國養老保險制度從1993年開始由“現收現付制”轉向“統賬結合”，即社會統籌和個人賬戶結合的養老模式。由于舊制度的“隱性債務”①采用“現收現付”的籌資模式時，特定時點累積的對政府部門索取養老金的權利價值，減去歷年滾存的基金余額，其差稱為隱性債務。帶來巨額的轉制成本，現行制度下社會統籌賬戶的繳費積累不足以發放當期養老金，其缺口還得依靠挪用個人賬戶基金，也就是個人賬戶實際上屬于“空賬運轉”。2001年遼寧省成為我國首個“做實”個人賬戶養老保險體制改革的試點省份，但結果并不盡如人意，當期統籌部分的資金缺口還是由國家和地方財政買單。按照遼寧的試點方案，做實個人賬戶的比例是8%，中央財政進行定額補助，從2001年到2006年，中央財政每年補助14.4億元。以當時的參保人數算，中央財政補貼占個人賬戶資金的3.75%，地方財政補貼1.25%，另外從職工繳費當中拿出3%，加在一起是8%。由于中央的補貼為定額補貼，壓力均集中于地方財政；與此同時，已經做實的個人賬戶資金無處投資，連年貶值。隨著遼寧每年養老金支付基數增加，失去個人賬戶資金支援的統籌基金缺口越來越大，根據《2011中國養老金發展報告》披露，若無財政補貼，僅考慮征繳收入，2010年遼寧的基本養老保險資金缺口在146.5億元，2011年這個數字達到約200億元。依賴中央財政也難以維系龐大的養老支付體系，目前遼寧又開始“借支”個人賬戶資金以填補統籌基金缺口，改革又回到原點。

這里我們引入總計發能力和征繳計發能力兩個指標，分別衡量有財政資助和沒有財政資助時的養老保險收支平衡情況。通過圖1數據可以得到2001年至2010年的總計發能力均大于1，而征繳計發能力在0.8左右（圖2），這說明是如果沒有歷年各級財政的支持，養老保險的征繳收入不足以支付當期的退休人員的養老金；如果把做實個人賬戶考慮進來，也就是征繳收入中的一部分（2006年前為11%，2006年后為8%）積累起來不用于當期支付，那么將進一步加大統籌資金缺口，無論是總計發能力還是征繳計發能力都將下降，養老保險的財務可持續性更加無法實現。

圖1 遼寧省企業職工養老保險基金收支情況

圖2 遼寧省企業職業養老保險計發能力

2.制度上實現了覆蓋廣泛性。《遼寧省城鎮企業職工養老保險條例》規定，行政區域內的國有企業、城鎮集體企業、外商投資企業（含港澳臺投資企業）、城鎮私營企業和其他城鎮企業及其職工，實行企業化管理的事業單位及其職工依法納入基本養老保險的覆蓋范圍，同時針對缺少單位依托的城鎮居民，包括城鎮個體工商戶及其雇工、自由職業者，遼寧省也頒布了多項養老保險管理規定。隨著2005年《遼寧省被征地農民社會保障暫行辦法》的出臺，遼寧省各市紛紛出臺被征地農民社會保障實施辦法，將被征地農民按照戶籍和年齡的不同分別納入相應的養老保障范圍，這意味著養老保險的覆蓋范圍進一步加大。

應該說現行制度實現了企業職工養老保險覆蓋的廣泛性，從實際執行情況來看（見圖2），遼寧省企業基本養老保險覆蓋率有逐年上升的趨勢，但仍然有很大的空間和潛力。目前參保人數中基本覆蓋了國有和集體企業職工，但絕大多數工作和收入都不穩定的私人企業雇工、靈活就業人員、以及規模龐大的農民工群體仍游離于制度之外，這主要還是由于繳費率過高導致進入門檻太高，無力繳費者只能自動放棄，這使得更需要有社會養老保障的那部分人口恰恰被制度自然排斥在外。

圖3 遼寧省企業職工基本養老保險覆蓋率

圖4 遼寧省企業職工養老保險個人繳費負擔情況

3.靈活就業人員和企業的負擔沉重。遼寧省從2001年開始試點到2008年，社會統籌平均繳費率約為22.5%，2009年開始遼寧省執行統一的企業職工基本養老保險政策，其中重要的一項就是統一繳費基數和繳費比例，企業繳費比例為上月工資總額的20%。企業職工繳費比例為本人上年度月平均工資的8%，這也是我國現在普遍執行的城鎮職工基本養老保險繳費標準。但這一繳費水平遠遠高于世界上其他國家，目前我國社保繳費率在世界181個實行養老保險制度的國家中排名第一。職工個人繳費的負擔情況用個人繳費額占人均可支配收入比重來衡量（見圖4），遼寧省2001年-2010年個人繳費比重有所上升，這也和近年來多次上調職工工資有關，個人繳費額占可支配收入的14%-15.9%之間，企業職工基本可以承受。但由于自由職業者、城鎮個體工商戶業主全部自己承擔繳費基數的18%，特別對于收入不穩定、生活貧困的人群來說繳費壓力很大。20%的繳費水平企業還是能夠承擔的，但同時企業還承擔著醫療、失業、工傷、生育等四大基本社會保險，再加上住房公積金，企業合計繳費占企業工資總額的40%以上，較高的繳費比例擠占了企業利潤，增加了企業的成本、影響投資，制約其參保積極性。

4.養老金收入不足造成企業職工退休后的生活水平大幅下降。遼寧省2001年至2005年養老保險替代率在50%以上，2005年以后降到50%以下的水平（見圖5），表明企業退休職工退休后的養老金收入不到退休前工資的一半，這意味著退休后生活水平出現了大幅下降，也說明退休職工的養老金收入不及在職職工工資的一半，兩者的收入相差懸殊。目前國際勞工組織《社會保障最低標準公約》規定的養老金最低替代率為55%，我國國務院1997年的文件也確定了企業退休職工養老金的目標替代率為58.5%。以國際經驗來說，如果退休后的養老金替代率大于70%，即可維持退休前現有的生活水平，如果達到60%-70%，即可維持基本生活水平；如果低于50%，則生活水平較退休前會有大幅下降。按照國際標準來看，遼寧省企業職工退休以后的生活水平會明顯地低于退休之前。如果再考慮到高達28%的養老金繳費率，應該說實際替代率水平更低。這是各省市共同存在的問題，現在我國養老保險實際替代率水平已居于世界160多個國家排名的末位，成為世界上養老保障水平最差的國家。

另外，養老保險的充足性還受到通貨膨脹、工資上漲、養老基金收益率等因素的影響，在養老保險繳費條件相同情況下，基金收益率越低，工資增長率越高，通貨膨脹率越高，最后投保人所能獲得替代率就越低。

5.養老保險在代際間和代際內都存在不公平性。我國從“現收現付”向“統賬結合”的養老保險制度過渡形成的巨額轉制成本，社會統籌無法填補如此大缺口，社會統籌賬戶和個人賬戶采用了混賬管理，擠占了個人賬戶資金，實際上個人賬戶只是名義上的積累，是由當代人也就是在職企業員工承擔著上一代人的養老金。轉制成本是代際傳遞，把當代問題推給了后人，代際之間存在著不公平性。這與既要滿足當代人的養老保險需求，又不危及后代人的養老保險需求的可持續養老保險制度不相符。目前對我國養老保險隱形債務的規模測算沒有一個公認的結果，2006年世界銀行研究數據顯示，我國養老保險隱形債務高達13.56萬億元。

現行養老保險制度各地區的替代率存在很大差距。2007年替代率最高的河北省是55.76%，最低的北京是35.6%，兩者相差20個百分點，遼寧省替代率是42.72%，較當年全國平均水平48.27%略低。

另外，企業與事業單位之間的養老金差距也非常顯著。我國目前實行的是“養老金雙軌制”的退休制度：企業職工實行社會統籌，機關和事業單位的退休金由國家財政統一發放。企業與機關、事業單位人均養老金的差距在逐年擴大，公務員及事業單位個人養老金替代率大于80%。特別是公務員不繳納養老保險費，養老金卻不僅非常有保障，而且遠遠高于企業人員，雙方的養老待遇差距越來越大，2012年遼寧省遼寧企業退休人員養老金將進行第八次上漲，將達到月人均1586元，但這只達到公務員退休工資三分之一，這種差異背離了社會公平。

圖5 遼寧省企業職工養老保險替代率

三、結論與政策建議

本文通過對遼寧省企業職工養老保險制度可持續發展的評價研究，認為目前遼寧省養老保險制度運行情況并不符合可持續發展的標準，主要體現在養老保險的征繳收入不足以支付當期的退休人員的養老金，做實個人賬戶主要依賴于各級財政的支持，而且會加大統籌資金缺口，養老保險的財務可持續性難以實現；養老保險主要覆蓋了國有和集體企業職工，私人企業雇工、靈活就業人員、農民工參保率低；過高的繳費率使靈活就業人員和企業的負擔沉重；養老金收入不足造成企業職工退休后的生活水平大幅下降；代際間和代際內都存在不公平性。針對目前養老保險制度存在的問題，應該采取以下有效措施實現其可持續發展性。

1.解決轉制成本是解決財務不可持續的關鍵。制約財務可持續性的主要因素是轉制成本的承擔問題，目前我國通過社會統籌賬戶的繳款來償付舊有制度債務的方法造成巨大的資金缺口，社會統籌收不抵支的情況下挪用個人賬戶、提高繳費率，又進一步造成個人企業負擔加重、低收入群體無力承擔等問題。首先，中央和地方財政應該主動承擔一部分轉制成本，并且規定中央和地方各自承擔的比例，做到責任分明。從近幾年我國財政收入情況來看，政府完全有能力通過調整財政支出結構，增加對養老保險的補助支出來解決轉軌成本；其次，具體方式可以考慮變現部分國有資產補充養老保險基金、發行特種債券等；再次，屆于我國養老基金極低的收益率，以養老保險基金為主體的社?；鹜顿Y模式改革也勢在必行，提高養老基金運行效率以促進其保值增值，具體投資運營可以設置專門的養老金投資管理公司或者監督機構來負責。

2.適當降低繳費率。現行養老保險制度將繳費率設計得過高，特別是企業的繳費率已經達到了其所能承受的最大限度，這不僅加重了企業和職工的負擔，還導致逃繳、欠繳、覆蓋面無法擴大、養老金收入嚴重不足，從而又影響了第一、二兩個標準的實現。養老金繳費水平應與替代率的水平相一致，繳費率高替代率也應該高，否則就應對繳費率水平進行適度調整。為緩解靈活就業人員的繳費壓力，還可以設置多個繳費檔次，由參保人根據自己的實際情況自主選擇，例如遼寧省靈活就業人員和個體工商戶業主及其從業人員可以自愿選擇60%、70%、80%、90%、100%當中的任一繳費檔次比例進行繳費。建立養老保險個人繳費減免補償機制，也有利于化解養老保險繳費對城鎮中低收入者的巨大壓力。

3.統籌層次的提高和便攜性增加有利于擴大養老保險覆蓋面。除了個人和企業繳費率的適當降低，還要提高養老保險的統籌層次，使養老基金跨市及跨省轉移接續順暢。一直以來我國養老保險便攜性差、轉移困難，這不僅阻礙了勞動力合理流動，也是各地待遇差距明顯的主要原因。2009年10月遼寧省決定實行企業職工基本養老保險省級統籌制度，包括統一的養老保險政策、保險費征收主體、繳費基數和繳費比例、養老金計發辦法和養老保險基金管理辦法等。2010年1月1日起我國開始實施《城鎮企業職工基本養老保險關系轉移接續暫行辦法》，基本養老保險的跨省轉移成為了可能。2010年7月1日遼寧省實施《遼寧省城鎮企業職工基本養老保險關系轉移接續辦法》，這意味著養老保險省內跨市轉移進入到實質性操作階段。遼寧省社會保險事業管理局2010年在全國率先建成了全省轉移信息系統平臺，養老保險轉移手續15個工作日就能完成。這些制度和管理辦法的出臺都將進一步完善養老保險制度，有利于提高養老保險的便攜性，從而擴大其覆蓋范圍。

4.上調養老金、完善企業年金以滿足養老水平的充足性。改變目前企業退休職工養老水平低下的現狀，首要的是根據平均工資增長和物價上漲水平調整養老金替代率。2011年遼寧省普遍上調了企業退休人員基本養老金，依據退休時間越長、職稱越高，月上漲幅度越大并照顧艱苦邊遠地區的原則，退休職工的整體養老金水平有所提高，但距離58.5%的養老金目標替代率仍有一定差距。其次，完善企業年金①是指企業及其職工在依法參加基本養老保險的基礎上，自愿建立的補充養老保險制度。補充養老保險計劃。我國企業養老保險設計也是包含企業年金在內的“三支柱模式”②包括由政府負責的基本養老保險、由企業負責的企業年金和由個人或家庭負責的養老儲蓄。，但由于基本養老保險繳費率已經過高，絕大多數企業沒有能力參與企業年金計劃。因此，企業年金要成為目前退休待遇的有力補充前提條件是企業繳費率的降低，同時加強基金的投資運行管理，增加投資收益率。

另外，政府也應積極宣傳和鼓勵有條件的參保人延長繳費時間，形成“多工作、多繳費、多得養老金”的激勵機制。

5.提高養老保險統籌層次，促進代際內的公平性。世界上很多國家公務員和企業員工實行不同的養老保險制度，但兩者的養老金替代率差距并沒有如此懸殊。我國機關事業單位的養老金可以與企業保持一定差距，但要在適度范圍之內。我國多個省市也曾進行過試點改革，但都沒有徹底進行下去。要完善我國養老保險體系，首先要完善企業年金的制度，使因改革下降部分的待遇能夠得到恰當的彌補；其次避免在事業單位內部進行分化，引發利益沖突阻礙改革；最后公務員要與事業單位共同參與改革，避免事業單位有攀比心理。

實現全國養老保險統籌是調整和縮小地區間、城鄉間養老金差距的最根本辦法，2011年7月1日起施行的《中華人民共和國社會保險法》首次確立了基本養老保險基金“全國統籌”的目標，但如何落實仍存在很多問題?？梢苑蛛A段實現，首先是各省內的統籌，然后是跨省轉移，最后實現全國統籌的終極目標。

〔1〕Robert Holzmann，Richard Hinz.Old-age Income Support in the 21th Century：An International Perspective on Pension Systems and Reform[R].Washington DC：The World Bank，2005.

〔2〕尼古拉斯·巴爾.鄭秉文等譯.福利國家經濟學[M].中國勞動社會保障出版社，2004年.

〔3〕柳清瑞等.城鎮基本養老保險擴大覆蓋面問題研究——以遼寧為例[J].遼寧大學學報，2009（7）.

〔4〕邊恕，穆懷中.對我國養老金名義個人賬戶制及其財務可持續性的分析[J].經濟與管理研究，2005（5）.

〔5〕柳清瑞，穆懷中.中國城鎮養老保險制度運行的合意性分析——以遼寧試點為例[J]，人口與發展，2009（1）.

〔6〕姜瑜.養老金替代率下降凸顯商業保險重要性，上海金融新聞網，2011.6.21，http：//www.shfinancialnews.com.

〔7〕蔡向東.統賬結合的中國城鎮職工基本養老保險制度可持續性研究[D].吉林大學博士學位論文，2009年.

〔8〕路錦非.從國際養老金制度評價體系看中國養老金制度的問題及對策[J].華東經濟管理，2012（3）.

〔9〕中國經濟社會發展統計數據庫.http：//tongji.cnki.net/.