生態環境管理體制改革視角下的基層環境規制問題及對策分析

劉蓉

摘要：當前，國家對生態環境的管理力度越來越大，管理體制改革也趨于完善，但對于基層環境規制問題，還并沒有建立起完善的體系。與此同時，在環境規制的過程當中還容易受到環境污染、環境資源的屬性等因素的影響，只有使用完善的管理制度才能彌補因為政府和市場失靈對公共環境權益所造成的損害。為了有效解決這些問題，就要轉變環境規制的意識，對當前的環境規制體系進行完善，并建立合理的評價體系，以此來為生態環境保護工作的順利推進提供良好的環境。

關鍵詞：生態環境;管理體制改革;基層環境規制;存在問題;解決對策

一、生態環境管理體制改革的基本概述

在我國，為了實現對生態環境實行有效的管理，人們結合自然環境和自然資源的特點，基于所有制經濟的框架，建立了管理體制。該管理體制在制定之后并不是一成不變，而是隨著市場化改革在不斷完善，同時在其中也融入了多種環境問題，形成了以政府為主導、以行政管理為主要特征的體制。該體制可以有效應對工業化與城鎮化發展過程當中出現的各種環境問題，尤其是在對污染物的控制、在生態資源的管理方面已經展現出了明顯的優勢。在進入到新時期之后，生態環境保護的重要性越來越突出，已經成為了我國社會發展的重要構成部分，這對管理體制改革提出了新的要求。

針對這一要求，我國在黨的十九大之后啟動了新一輪的改革，這實現了環境治理體系的推進，同時也為環境治理能力的現代化發展創造了良好的條件。本次生態環境管理體制改革主要在以下兩個方面取得了進展。第一，解決了制度碎片化的問題，將各個部門的環境保護職能進行了整合，這促進了職能的統一，為職能的發揮創造了條件。第二，增強了環境保護的權威性，通過設立督查辦公室的方式實現了一崗雙責的落實。同時，還建立起質量檢測體系，通過中央垂直管理的方式確保了信息的準確性。

二、生態環境管理體制改革視角下的基層環境規制問題

（一）意識不到位

在我國法律制度和相關政策建立的過程當中，并沒有經歷形式法的發達與反思過程就直接進入到了實質法的階段，從整體上來看自治的效果比較差。與此同時，大多數社會秩序的建立過程政府都是“大包大攬”，環境規制也是如此。在這樣的情況下，無論是環境規制者還是被規制者，都會錯認為環境保護的工作屬于政府的公共職責。在這樣的意識下，基層環境規制效果受到了影響。尤其是在近年來政治經濟結構發生變化的背景下，在基層環境規制過程當中所采取的手段以強制型為主，這種方式雖然可以建立起良好的環境秩序，但是難以適應當前復雜的環境管理環境。

（二）各個環境規制部門的聯動性比較弱

生態環境問題的出現背后有著綜合性的原因，在通過環境規制來解決這些問題的時候也需要各個部門之間的相互交叉與相互配合。與此同時，環境規制本身就是一項實踐性比較強的工作，這其中涉及到了很多的部門和工作，無論是管理體制的改革還是體制的實施都需要多個部門的銜接。在這其中，環境保護部門發揮了主要的作用，但水利部門、發改委、林業和工業部門等也需要積極配合。但在實踐當中，各個部門仍然以各自的利益為主，管理體制無論是在制定還是在執行的過程中都具有較強的部門特色，獨立性比較強，容易出現執法混亂的局面。

（三）規制目標與經濟利益匹配度不高

在基層環境規制的過程當中，可以運用博弈論來對相關的問題進行分析。對于企業來說，博弈的兩邊是購買和使用環保設備和接受環保處罰。這些環保設備的購買、安裝和使用都會造成企業成本的增加，對于中小企業來說這是一筆巨大的費用。如果不安裝這些設備的話，遭到執法處罰的概率比較小，因此很多企業會選擇不購買、不使用。在這樣的情況下，企業會肆意地破壞環境但不愿意投入資金來對環境問題進行治理。這體現了基層環境規制目標與企業經濟利益之間不匹配的問題。

三、生態環境管理體制改革視角下解決基層環境規制問題的對策

（一）轉變意識、強化政府的主導性地位

在基層環境規制的過程中，政府部門需要轉變理念，能夠基于各個子系統在運行過程當中表現出的自主性和認知能力來進行干預。首先，需要充分地發揮市場在規制過程當中的作用，改變命令型與強制型手段的使用，有效提高生態環境管理體制與各個政治和經濟系統的斂合度。其次，政府部門在發揮主導性地位的同時要不斷去中心化，為其他主體優勢的發揮創造條件。面對基層環境規制過程中復雜的環境和涉及到的多元性主體，政府需要引導企業和其他的社會組織參與其中，使他們成為規制的主體、發揮應用的作用。這需要政府部門能夠主動摒棄自身在社會管理系統當中具有支配性地位的觀念和意識，實現多元主體的整合。最后，在基層環境規制的過程中還要促進政府規制角色的轉化，將輔助性作用發揮出來。為了實現這個目標，政府可以鼓勵企業參與到環境管理標準和環境規制工作流程當中來，使企業能夠將這些制度作為對自我行為的約束。

（二）多方聯動、提高基層環境規制的效果

從整體上來說，基層環境規制的主體主要包括政策制定、規制執行以及規制監管這三個方面。在對規制體制進行優化的過程當中，要充分調動其中的各個主體，使他們發揮各自的職能。在這其中，政策制定主體的主要功能是制定相關的法律與政策;規制執行主體的功能是使用行政、經濟等方面的手段來對各個地方在環境執法過程當中的行為進行規范，促進整體規制目標的實現;而規制監管的作用則是監督與協調，主要是對規制過程當中的行為進行監督管理，對出現的問題及時糾正。由此可見，基層環境規制需要實現各方聯動，實現各個部門的相互協調，這樣才能在避免沖突的同時減少重復性的工作，進而提高規制的效果。

（三）利益平衡、完善基層環境規制評價機制

在基層環境規制的過程當中，容易受到地方經濟發展水平的影響，企業也會基于經濟利益的考慮而放棄污染治理。要想解決這一問題，就要運用利益平衡原則，促進基層環境規制評價體系的健全。在這個過程中，要明確規制在經濟發展與環境保護上的價值取向，能夠基于經濟發展建立起綠色的發展指標，以此來代替傳統的績效考核，并在這個基礎上建立起完善的環境信息檢測系統。與此同時，還可以使用成本收益分析法來對評價指標進行量化處理，以此來實現對基層環境規制實際效能的評價。最后，在評價的過程中，還可以廣泛地聽取和采納各領域專家、社會公眾的觀點，通過多個渠道來搜集評價信息，促進規制體系的完善。

四、結語

總的來說，生態環境管理體制改革對基層環境規制提出了新的要求，但實踐中，在規制意識、部門聯動性以及與規制目標與經濟利益匹配方面還存在一些不完善之處。為了解決這些問題，政府部門需要在轉變意識的基礎上強化主導性地位，同時需要通過多方聯動的方式來提高規制的效果，最后還要堅持利益平衡的原則、建立起完善的規制評價機制。

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（作者單位：青海民族大學政治與公共管理學院）

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