三門峽“大紀檢組制”三年觀察

■樊紅敏

三門峽市大紀檢組制改革為思考中國紀檢派駐機構改革提供了有益的啟示。從更為宏觀的角度來看，它是中國紀檢體制改革的探索和創新。

增量改革

三門峽的大紀檢組制改革可以歸結為增量改革。

2008年9月，三門峽市完成市直單位紀檢監察派駐的機構改革。按照性質相近、便于監督的原則，在市委工作部門及直屬事業單位、市人民團體、市人大、政協機關、市政府設黨組工作部門及直屬事業單位等63個部門派駐10個紀檢監察組，名稱為“市紀委監察局派駐第N紀檢監督組”，俗稱“大紀檢組”。

與此同時，撤銷市直28個紀檢組，26個監察室，相應取消原相關局委紀檢監察編制及領導職數，核減人員編制59名 (其中行政編制48名，事業編制11名)。

“在大紀檢組改革中，人員安置是改革能否穩妥推進的關鍵”。

大紀檢組制改革沒有觸動三門峽市原有各局委紀檢組長、紀檢監察室主任的級別和利益。三門峽市委的基本政策是原屬各單位紀檢部門的紀檢干部、工作人員愿意到紀檢組的可以平級調動，紀檢組組長，從各市直機關領導職務副處級以上符合條件的干部中選拔。

紀檢監察組工作人員，一部分為原市直單位紀檢組、監察室符合條件愿意到紀檢組工作的人員，一部分是按照“第一學歷本科以上，年齡35歲以下在編公務員”的基本條件，由紀委監察局統一組織考核、公開選調的。

最終，大紀檢組核定派駐紀檢組編制為50名，每個大紀檢組編制5名，組長、副組長、組辦主任各1名，紀檢監察員2名。

派駐的大紀檢組成為市紀委監察局下屬的組成機構，人員編制、行政關系、黨團組織關系以及工資福利、后勤保障都由市紀委監察局統一管理。大紀檢組的規格也由原來的副縣級提升為正縣級，與所駐單位一把手平級。

大紀檢組成立以后，派駐機構如何發揮作用、如何開展工作是面臨的新問題。

為此，三門峽市紀委邊實踐、邊完善，于2009年4月制定了《派駐紀檢監察組工作暫行辦法》，對派駐紀檢監察組的工作原則和要求、工作職責和任務、工作方式和方法、工作紀律和保障等，都進行了具體規定。

同時，還建立了三大配套制度。一個是派駐紀檢監察組專項監督檢查制度。一個是派駐紀檢監察組辦案工作制度。一個是派駐紀檢監察組巡查制度。

突破與績效

三門峽大紀檢組制改革的一個明顯突破之處在于，增強了派駐機構的獨立性，改變了原來“寄人籬下”的派駐模式。

一方面，大紀檢組打破了原來的一對一派駐所形成的利益共謀機制。不管是從個人利益還是從單位整體利益的角度，過去的紀檢組長和單位利益相關度很高。“有的單位出了問題，紀檢組長來回跑，想辦法擺平。甚至有的時候擺不平還要挨一把手的訓斥。”

另一方面，加大了對局委一把手監督的可能性。過去一把手和紀檢組長的上下級關系決定了一把手監督的困境。“所有工作都得圍繞單位‘一把手’轉，一些紀檢干部想與局長搞好關系，平時在工作上總給領導唱贊歌，領導的旗幟打到哪里，紀檢干部的足跡就踏到哪里。現在紀檢組也是正縣級，和被監督單位平級，完全改變了以往‘看別人臉說話’的被動局面。”

大紀檢組長正縣級配置以及“居高臨下”的體制安排，使派駐機構從不敢監督轉變為敢于監督。大紀檢組制從根本上突破了原來的紀檢監察派駐機構對所駐單位“不對稱”監督的權力格局，變“不對稱”監督為制衡監督。

其次，大紀檢組制改革，也使派駐紀檢組的職能發生了重大變化，監督職能得到了強化。

過去一對一派駐，紀檢組長主要是配合黨委做好黨風廉政建設工作，承擔的更多的是黨風廉政建設政策執行相關的行政事務。大紀檢組制使紀檢組長超脫于具體的事務性工作，監督成為大紀檢組主要的職能，由政策執行的行政事務職能轉向監督和懲處職能。

當前，三門峽大紀檢組的工作重心主要放在對所駐單位黨政主要領導、權力運行重點環節與部位的監督上。他們工作的方式主要是參加駐在單位研究重大事項、干部任免、重大項目建設、決定大額資金使用、對違反黨紀政紀人員進行處理等會議，以及每年兩次的集中巡查、專項監督檢查以履行監督的職能。

統管以來，三門峽派駐紀檢監察組參加駐在單位民主生活會109次，黨風廉政建設專題會135次，涉及“三重一大”等重要事項黨組會議156次，監督的力度和效果都很明顯。另外，大紀檢組通過開展每年兩次的集中巡查、專項監督檢查、設立意見箱、接訪等措施，暢通信訪渠道，強化了監督的效果和力度。

最后，大紀檢組改革，還使紀檢監察工作的方式方法得到了重大變化，和一對一派駐相比，在監督方式上，大紀檢組的懲處功能開始得到有效地發揮，以懲處促監督。

2010年1至10月份，三門峽10個紀檢監察組共收到信訪舉報案件和案件線索47件次，一一進行調查了解，初核9起，立案9起，辦結4起。第六紀檢組被稱為“重案六組”，該紀檢組成立兩年來立案6起，辦案3起。

各紀檢組辦案環境、力度和效果跟以前大不一樣，過去辦一個科級干部的案子要征得單位一把手的同意，現在是通報單位一把手。而一對一派駐紀檢組基本上多年都沒有辦過一個案子。

圖李瑞寧

問題與困境

大紀檢組制作為紀檢派駐體制改革的探索和創新，其成效和優勢是明顯的，但是，在改革與運行中也面臨和存在著一定的問題和困境。

大紀檢組制改革過程中一個最大的問題，就是與原有體制如何對接。

首先，是改革后的相關的駐在部門和單位如何適應新體制問題。大紀檢組改革撤銷了原派駐紀檢組駐在單位的編制和領導職數，但紀檢工作并沒有帶走。在與相關單位座談當中，他們也談到了這一問題，雖然編制抽走了，但沒有減少工作，這些單位又分別明確了一名領導分管黨風廉政建設工作。

對此，該市紀委為了轉變駐在單位的觀念，從2009年起將每年的紀委全會分為兩個階段，第一階段以黨風為主要內容，由市委書記和各單位一把手參加，強化一把手的責任主體地位；第二階段是由紀委書記和大紀檢組以及各單位分管黨風廉政建設的干部參加，以反腐敗為主要內容，在監督和政策執行、責任主體和監督主體分開等方面進行了探索。

其次，是紀委內部機構的整合和優化問題。大紀檢組制改革使紀委一下子成了一個龐大的單位，從人員上來看，雖然整體上編制沒有增加，甚至還有所減少，但紀委的工作人員大大增加了。

在領導分管方面，紀委內部的領導分工是按業務以“條條”的方式進行分管的，成立大紀檢組以后，大紀檢組是按片進行管理的，如何分管、由誰來分管也成了一個難題。

另外，大紀檢組和市紀委監察局機關各室之間關系也有待于理順。市紀委監察局機關各室分別分管某一項工作，已經具有了一定的權威性，大紀檢組和機關各室的關系不能理順，就很難樹立真正的權威。在調研期間，三門峽市紀委正在出臺文件著手解決這一難題。

這些問題說明，大紀檢組制改革不僅僅是涉及到紀檢組和派駐單位的問題，也涉及到紀委內部機構的整合和優化問題。

大紀檢組制改革過程中另一個問題就是職能定位的困惑。

實行大紀檢組制以后，大紀檢組和原來的一對一派駐紀檢機構已經有了很大的不同，其職能和定位也需要隨之發生變化。但從目前三門峽大紀檢組的制度規定來看，其職能是全方位的。

從內容上來看，黨風和廉政建設都在大紀檢組的職責范圍之內，從監督手段上來看，教育、制度、懲處都是大紀檢組工作的方式方法。這種全方位的職能定位一方面造成紀委監察局科室與大紀檢組的職能交叉；另一方面，使大紀檢組也面臨“如何融入，兩張皮”的問題。

雖然大紀檢組參加了很多駐在部門、單位的會議，其監督的力度和成效還有待于進一步驗證。

目前，三門峽市紀委就統管后紀檢監察組在保持相對獨立性和權威性的同時，如何做到對駐在單位監督采取了很多措施，如建立了巡查制度、參加民主生活會等等，紀檢組長的發言也肯定了三門峽在探索中的這些好做法。但從更高的角度來看，大紀檢組的職能定位還需要進一步厘清。從大紀檢組實際運行的情況來看，和一對一派駐紀檢組相比，大紀檢組查辦案的功能得到了很大強化，日常監督功能的有效發揮還需要進一步探索和完善。

改革的方向

大紀檢組制改革并不僅僅是紀檢組上收的問題，它涉及到紀委內部機構的整合問題、紀委反腐敗的專業化問題以及大紀檢組的職能和定位問題。三門峽市大紀檢組制改革為我們思考中國紀檢派駐機構改革提供了有益的啟示。從更為宏觀的角度來看，它是中國紀檢體制改革方面的探索和創新。

從三門峽來看，紀檢派駐機構改革的關鍵，應該是監督職能的充分發揮和完善。

紀檢委的職能十分龐雜，與之相應的是龐雜的機構設置。除此之外，檢察院、審計局也承擔著行政監督的職能。

要充分發揮紀檢派駐機構的監督職能，一方面，從黨內權力結構科學配置的角度來看，要提升紀委的監督地位，強化對同級黨委的監督權，探索對同級黨委監督制約的新機制。

另一方面，從微觀上來看，要對當前的多頭監督機構進行整合。筆者在對派駐大紀檢組的調查中發現，當前紀委雖然是反腐倡廉的領導機構，但包括紀委以及派駐大紀檢組在內，它們監督的手段很有限，紀委在辦案過程中，往往要從外部門抽調人員。另外，紀委和政府審計部門、檢察院反貪局也缺乏相互的協作機制。

因此，應該著手從理順政府內部審計部門與紀檢監察機關的隸屬關系入手，將其作為強化監督職能的重要手段。同時，將黨風廉政責任制的落實與任期內定期審計、離任審計等結合起來，將其作為紀律檢查和行政監察的重要手段。派駐大紀檢組也可以通過對駐在單位和部門的定期審計、離任審計，有效地開展反腐倡廉工作。

紀檢派駐機構改革的著力點應當是反腐敗的專業化建設。

紀律檢查委員會在中國的廉政建設和反腐倡廉工作中發揮著領導核心和統籌協調的作用，中國的反腐敗職能主要由紀委承擔。但由于紀委主要是黨內監督機構，因此，它雖然承擔了反腐敗的領導角色，但一個突出問題是反腐敗的專業化嚴重不足。

一個是在紀委的人員配置中，缺乏專業人員，如來自法律、審計、經濟等領域的專業人士。另外，行業腐敗預防體系建設沒有落到實處。盡管不同的行業和基層單位近年來都制定了大量廉政建設方面的制度性文件，但是這些制度中有相當一部分僅僅是在復述中央或省里文件的主要內容，而沒有針對本部門、本單位的情況制定有針對性的政策措施，特別是程序方面的規章制度。

而大紀檢組在兼顧反腐倡廉統一規定和行業特點方面無疑具有先天的優勢。因此，應該以大紀檢組改革為契機，在紀檢派駐機構改革中加強專業化建設，可以把大紀檢組的職能定位為以腐敗預防的專業化職能為主；在人員配備上，要有行業的專業背景和反腐敗的專業基礎，從而使他們能更好地分析制度薄弱環節和漏洞，對駐在單位和部門腐敗多發高發的領域和環節進行制度建設，在行業腐敗預防體系的建設方面彌補當前制度建設中的薄弱環節。