環境影響評價在鐵路建設項目前期工作中的作用和思考

沈 維 丁 巍 上海鐵路局計劃統計處

我國的建設項目環境影響評價制度始于20世紀70年代末，是世界上較早實施建設項目環境影響評價制度的國家之一，環境影響評價制度作為一種行之有效的環境管理制度，對我國的環境保護起到了巨大的作用，尤其是在預防污染和保護環境方面有著不容忽視的作用。

根據國務院批復的《國民經濟和社會發展第十二個五年規劃綱要》，其中明確提出要"加強綜合運輸體系建設，按照適度超前原則，統籌各種運輸方式發展，構建便捷、安全、高效的綜合運輸體系，基本建成國家快速鐵路網，發展高速鐵路"，在能源、土地、環保政策方面指出"調整能源消費結構，增加非化石能源比重"，"嚴格執行投資項目用地、節能、環保、安全等準入標準"。鐵路運輸符合國家的環保政策和法規，節能減排比較優勢突出，發展鐵路符合國家政策方向。貫徹中央關于加快轉變經濟發展方式，促進經濟平穩較快發展的總體要求，就需要和用好重要戰略機遇期，推動鐵路科學發展，繼續保持鐵路建設較快發展的良好態勢。

鐵路建設項目前期工作是鐵路建設的必要組成部分，做好鐵路建設項目前期工作是建設項目順利實施的基礎，是確保建設項目工程質量、投資控制和按期完成的重要前提條件，對加快鐵路又好又快的建設起著極大的推動作用。

環境影響評價是鐵路建設前期工作中的重要工作環節，推進"環境影響報告書"的批復是鐵路建設前期工作的一個主要內容，因此，環境影響評價工作的好壞關系到鐵路建設前期工作的質量。

1 鐵路建設項目前期工作及環境影響評價工作流程

1.1 建設項目前期工作

建設項目前期工作系指建設項目開工前的各項工作，主要包括項目的預可行性研究、可行性研究、初步設計、施工圖設計等相關工作。建設項目前期工作的主要任務是：按照鐵路建設程序的要求開展相關工作，及時解決勘察、設計中有關問題，為相關單位提供必要的協助，抓緊逐項落實開工條件，按要求上報開工報告，為建設項目開工建設做好準備。

1.2 建設項目環境影響評價工作

環境影響評價制度是我國的一項基本環境保護法律制度。《中華人民共和國環境影響評價法》給出的環境影響評價的法律定義為：指對規劃和建設項目實施后可能造成的環境影響進行分析、預測和評估，提出預防或者減輕不良環境影響的對策和措施，進行跟蹤監測的方法與制度。建設項目環境影響評級的基本內容主要有工程分析、評價區域環境影響質量現狀調查和評價、環境影響預測和環境影響評價組成，具體工作程序如圖1所示。

圖1 建設項目環境影響評價工作程序

2 環境影響評價在鐵路建設項目前期工作中的作用

隨著鐵路建設的發展，清潔、環保型電氣化鐵路交通工具不斷投入使用，鐵路在各種運輸方式中的廢氣排放量將達到最少，如與公路相比，每完成單位運輸量公路排放的CO、CO2、氮氧化合物、碳氫化合物等有害氣體分別是鐵路的155倍、4倍、2.5倍、36.7倍。環境保護在鐵路建設中一直被鐵路行政主管部門給予重視，鐵道部制定并出臺了與環境保護相關的制度和管理辦法，確保鐵路建設項目防治環境污染和破壞的設施與主體工程同時設計、同時施工、同時投產使用，這既有利于環境保護，也有利于鐵路建設的科學和可持續發展。鐵路管理部門始終將環境影響評價工作放在很高的地位，環境影響評價貫穿著整個鐵路建設項目前期工作的始終。

2.1 環境影響評價是項目建議書階段不可或缺的內容

項目建議書是項目立項的依據，在編制項目建議書時，需要結合工程所經(在)地點、工程范圍等對工程建成投產后可能產生的環境影響作概要說明，論述鐵路建設項目的必要性、條件的可行性和獲利的可能性，以確定是否進行下一步工作。環境影響評價是項目建議書的必要組成部分，工程實施對環境的影響在預可行性研究中必須分章給予說明，在此階段就需要征詢沿線當地環保部門意見，環評影響評價的相關工作開始開展，對推動建設項目的進展、加快項目建議書的批復是不可或缺的內容。

2.2 環境影響評價文件批復是可行性報告批復的必備條件

可行性研究文件是項目決策的依據，《國務院辦公廳關于加強和規范新開工項目管理的通知》（國辦發〔2007〕64號）中明確：已經按照建設項目環境影響評價分類管理、分級審批的規定完成環境影響評價審批是各類投資項目開工建設必須符合的條件之一。實行審批制的政府投資項目，項目單位應首先向發展改革等項目審批部門報送項目建議書，依據項目建議書批復文件分別向城鄉規劃、國土資源和環境保護部門申請辦理規劃選址、用地預審和環境影響評價審批手續。完成相關手續后，項目單位根據項目論證情況向發展改革等項目審批部門報送可行性研究報告，并附規劃選址、用地預審和環評審批文件。對未取得規劃選址、用地預審和環評審批文件的項目，發展改革等部門不得予以審批或核準。由前述內容可知，環評批復與規劃選址、用地預審的批復，共同作為可行性研究報告批復的三大必備條件。該階段需設計單位及時提供《環境影響報告書》報國家、地方環保行政主管部門及鐵道部，由環保部、鐵道部組織聯合環評審查并獲環保部批復。

2.3 環境影響評價文件批復是初步設計中環保篇章的重要依據

初步設計文件是確定建設規模和投資的主要依據，需按照環境保護設計規范及其他有關技術規范的要求，由設計單位編制環境保護篇章，并依據批準的建設項目《環境影響報告書》，在環境保護篇章中落實防治環境污染和生態破壞的措施以及環境工程投資概算。對建設項目通過環境敏感區，還需要做好《環境敏感區專項論證報告》的報批工作。

3 目前在鐵路建設項目前期工作中環境影響評價存在的問題

雖然在鐵路建設項目執行了環境保護三同時制度，在鐵路建設項目前期工作中重視環境影響評價，但從筆者的工作經歷來看，依然存在著一些問題，需要引起環境影響評價工作相關人員的思考。

3.1 在編制環評文件時尚未完全貫徹環保選線理念

在鐵路建設項目前期選線過程中，往往環評人員沒有及時并積極介入，與沿線環保相關單位、部門未進行有效溝通，造成不少項目存在穿越環境敏感區的情況，導致線路方案穿越環境敏感區法律手續難辦，以及穿越人口密集的噪聲振動敏感區、公眾參與的工作難度加大。

3.2 編制環評文件過程中與地方政府和相關主管部門的溝通、配合不夠

在編制環評文件過程中，評價機構往往未能積極主動與地方環保部門及與環保工作有關的林業、文物、規劃、建設等行政主管部門聯系溝通，爭取各部門對鐵路建設的理解和支持，充分調動地方政府積極性，統籌解決環評中涉及的各類環境敏感區行政許可問題，造成線路方案涉及環境敏感區，存在法律障礙，形成部分項目環評工作進展緩慢的局面。

3.3 建設項目過程中有重大變更的，補充環評未同步報批

鐵路建設項目必須按照經批準的環境影響評價文件所列的地點、性質、規模和環境保護措施組織實施環保工程。建設項目開工建設前及實施過程中，建設單位必須對照環評批復，重新審視建設項目的合規性，對列車對數、牽引方式、速度目標值、線位、軌道形式、生態敏感區等發生重大變化的，應重新補報環境影響評價文件，履行相關變更審批程序，未經變更審批不能開工建設。目前仍有不少鐵路建設項目在建設過程中有較大變更的，評價單位未及時進行補充環評，并同步上報環保主管部門。

4 關于做好環境影響評價在鐵路建設項目前期工作中的建議

在鐵路建設項目前期工作中，在嚴格執行建設項目環境保護三同時制度的過程中，針對上述涉及環境影響評價存在的問題，筆者從工作的實際給出相關建議，供參與鐵路建設項目前期的環境影響評價工作人員參考。

4.1 評價機構全方位依法合規做好環評文件

評價機構在編制環評文件過程中認真貫徹"統一規劃、合理布局、綜合利用、化害為利"的方針，積極推行清潔工藝和技術，保護生態環境，做到建設利用與保護增值并重，并在環境影響評價工作中實事求是，不回避涉及到的環評敏感點，不斷完善環保設計，做到環保措施切實可行。鐵路建設項目前期工作本身就包含了協調各方的意見，積極推進建設的進展，對涉及的環評敏感點，評價機構可會同相關各方進行協調和研究，最終取得符合各方認可環境影響評價的方案和措施，從而推進建設項目前期工作。

4.2 規范環境影響評價程序

評價機構應按照規范的環評程序推進環評工作，減少不規范引起的后續補辦手續等工作，從而加快環評的推進工作，下面以飲用水水源保護區環評工作為例給予說明。涉及飲用水水源保護區的既有鐵路電氣化改造項目，由設計單位優化比選工程選線方案，避讓飲用水水源一級、二級保護區，若工程無優化可能，需制定切實有效的施工期間飲用水水源保護區保護方案，并組織地方政府及有關單位和專家進行科學論證，以確保下游飲用水水源的安全。建議在取得地方環保行政主管部門批復后，由建設管理單位盡快聯系當地的省政府，由省政府出具同意穿越飲用水水源保護區的認可批文報環保部，或者是在地方環保行政主管部門的批復文件中明確已獲當地省政府同意，將該批復文件報環保部，提高推進環境影響評價的速度和進程。

4.3 "以新帶老"解決歷史遺留問題

對既有非電氣化鐵路進行電氣化改造，不僅有利于增強鐵路通道能力，促進地區經濟的發展，而且由于牽引方式由內燃機車改為電力機車進行牽引，有利于改善沿線環境質量，既節約能耗，又減少環境有害物質(包括廢水、廢氣、固體廢氣物和噪聲等)排放。因此對既有鐵路實施電氣化改造工程，包括將尚未通過環保驗收的既有線實施電氣化改造，通過這些新的鐵路建設項目提升既有鐵路的環保水平，對建設資源節約型、環境友好型社會具有重要意義。因而在鐵路建設項目前期工作中，通過"已新帶老"，做好環境影響評價，并在后續建設上按法律、法規和相關制度的要求做好環評措施，對歷史遺留的環評問題給予解決，應該是一種行之有效的方法。

5 結束語

本文探討了環境影響評價在鐵路建設項目前期工作中的一些情況，而環境保護管理工作則應該貫穿鐵路建設項目的全過程，從而來保證環保工程與主體工程同時設計、同時施工、同時竣工，因此后續的施工、監理、檢查驗收等工作還需要落實前期工作中環境影響評價的相應內容，才能真正做好環境保護工作，加快鐵路的建設，促進環境與經濟的和諧發展。