質監行政強制措施探討

■文/涂小平

行政強制措施是指行政機關在行政管理過程中，為制止違法行為、防止證據毀損、避免危害發生、控制危險擴大等情形，依法對公民的人身自由實施暫時性限制，或者對公民、法人或者其他組織的財物實施暫時性控制的行為。它是國家行政管理活動中不可或缺的行為，對于保障行政執法的順利實施，行政權力的有效運作乃至社會秩序、公共利益的維護都具有十分重要的作用。結合《行政強制法》，本文對質監行政強制措施進行分析和探討。

主要類型

對財產的行政強制措施，常用的查封和扣押即屬于此種。如《產品質量法》中對存在嚴重質量問題的產品實施的查封、扣押；《工業產品生產許可證管理條例》中對無證產品實施的查封、扣押；《特種設備安全監察條例》中對有證據表明不符合安全技術規范要求或者有其它嚴重事故隱患的特種設備或者其主要部件，予以封存或扣押等。

法律依據

質監部門監管標準化、計量、質量、特種設備等工作，相應的法律法規規章較多。質監部門實施行政強制措施的法律依據主要有法律、行政法規、地方性法規。

法律有：《產品質量法》、《食品安全法》、《安全生產法》。

行政法規有：《特種設備安全監察條例》、《中華人民共和國計量法實施細則》、《中華人民共和國標準化法實施條例》、《國務院關于加強食品等產品安全監督管理的特別規定》、《乳品質量安全監督管理條例》、《工業產品生產許可證管理條例》、《棉花質量監督管理條例》。

地方性法規有：如《四川省產品質量監督管理條例》、《四川省計量監督管理條例》等。

值得注意的是，《行政強制法》頒布實施之后，根據《行政強制法》第十條第四款規定，法律、法規以外的其他規范性文件不得設定行政強制措施。對照此規定，國家質檢總局個別部門規章設定的行政強制措施應依法認定為無效。如《有機產品認證管理辦法》、《毛絨纖維質量監督管理辦法》《麻類纖維質量監督管理辦法》、《繭絲質量監督管理辦法》等部門規章中設定的查封、扣押行政強制措施在以后的執法工作不得實施。

現存問題

（一）違反實體法律規定采取行政強制措施。

1.將先行登記保存作為行政強制措施而廣泛使用。首先，要明確的是先行登記保存并非行政強制措施，而是一種純粹的證據保全手段。先行登記保存實施的先決條件是“在證據可能滅失或者以后難以取得的情況下”；針對的對象側重點是證據，可以是違法產品的本身，也可以是與違法行為相關的物證、書證、生產經營的賬冊、合同等其他資料；其作用是證據保全，保證證據不滅失和以后不再難以取得。其次，《質量技術監督行政處罰程序規定》（總局137號令）第二十二條對先行登記保存的證據分為三種情況，做了明確規定：要么及時記錄、拍照、復制、錄像；要么采取查封、扣押、封存等行政強制措施；要么解除先行登記保存。同時，總局新版行政處罰文書將先行登記保存以通知書的形式單列出來，且未規定相對人對先行登記保存不服，提出復議、訴訟的救濟權利，按照“凡有強制，必有救濟”的原則，應當認定先行登記保存不是行政強制措施。

2.對違法行為情節顯著輕微或沒有明顯社會危害的，采取行政強制措施。如在產品質量監督執法中，對于存在一般標識問題的產品采取查封、扣押措施。

3.采取行政強制措施缺乏法律依據。如在生產許可證執法中，對沒有列入生產許可證管理目錄內的無生產許可證產品，采取查封、扣押措施；在強制性認證執法中，對無3C認證標志的產品采取查封、扣押措施。

4.采取強制措施的對象錯誤。如，在產品質量監督執法中，對當事人生產經營合同、發票、賬簿采取查封或者扣押措施；特種設備安全監察執法中，對有證據表明不符合安全技術規范要求的或者有其他嚴重事故隱患的特種設備或者其主要部件以外的設備或部件采取查封或扣押措施。

（二）違反法定程序采取行政強制措施。

1.實施前未向行政機關負責人報告并經批準而擅自采取強制措施；2.沒有通知行政相對人或見證人到場；3.沒有當場說明采取強制措施的理由和法律依據及相對人依法享有的權利、救濟途徑或告知錯誤；4.采取強制措施的對象、規格、數量不清；5.沒有使用固定格式的法律文書或者填寫的法律文書不完整；6.沒有明確采取強制措施的期限；7.采取強制措施超越規定的期限且未及時書面告知相對人，并說明理由。

措施構想

《行政強制法》頒布實施之后，明確了行政強制措施的種類和設定權限、實施程序，有力地保障了行政強制措施的統一性、有效性，有效地解決了質監行政強制措施設定權限不明、設置零亂、分散和隨意的問題。為進一步促進質監部門依法行政，更好地保障相對人合法權益，應從以下方面進一步完善質監行政強制措施：

（一）應當具體落實行政強制措施適用條件問題。

《行政強制法》規定，行政強制的設定和實施，應當依照法定的權限、范圍、條件對象和程序。法律已經作為規定的，行政法規、地方性法規不得作出擴大規定。但從質監行政執法實踐來看，問題主要在法定條件方面，即在什么條件下行政機關可以采取強制措施。按照《行政強制法》的規定，行政強制措施適用條件就是法律規定的條件。但在我國，大多數情況下，法律一般只做原則性規定。所謂法定條件，在法律上很少細化，總是或多或少留給執行機關一個不大不小的“口子”，由執行機關根據情況往里面“填充”。

因此，《行政強制法》規定的看似嚴格的法定條件，事實上很有可能會變成行政機關的規定條件。為避免行政機關自己規定條件，自己負責執行這種情況的發生，建議立法機關盡快統一明確行政強制措施適用條件問題，便于執法人員掌握尺度。

（二）增加即時行政強制措施的保障條款。

為提高行政執法效率和效力，應當增加對即時行政強制措施的保障條款，針對行政相對人在現場執法檢查時拒絕執行行政強制措施的情形規定相應的措施和罰則。可以考慮對拒絕執行行政強制措施者采取司法制裁措施。可由行政機關向法院起訴，法院運用簡易行政訴訟程序確定相對人必須履行義務，如仍不履行，法院可采取司法拘留等強制措施，由法院強迫當事人履行。

（三）增強采取強制措施后涉案財物處理問題的可操作性。

《行政強制法》規定的查封、扣押財物處理方法有幾個：一是沒收處理；二是銷毀處理；三是退還處理；四是拍賣變賣處理；五是移送處理。實踐中出現的問題是：查封、扣押的財物，如果是委托第三人保管的，依照法律規定，保管費用由行政機關負擔，被查封、扣押的物主不負擔任何費用。但是，行政機關如果還沒有結清與第三人之間的保管費用，第三人是不會放行被查封、扣押財物的。這樣一來，當事人就很容易陷入第三人與行政機關之間的相互推諉。為此，筆者建議，本著循序漸進的原則，可先由國家質檢總局出臺相應的指導意見，待條件成熟后再由立法機關統一解決。

總之，行政強制措施與行政相對人密切相關，隨著《行政強制法》的實行，隨著國家尊重和保障人權的憲政及市場經濟的不斷發展，質量技術監督行政強制措施將進一步完善，質監部門將會更好地維護相對人的合法權益。