《食品安全法》中有關沒收工具、設備問題初探

■文/周 毅 黃思思

《食品安全法》實施以來，各級監管部門對食品領域違法行為的查處力度不斷加大，與早期的《食品衛生法》相比，《食品安全法》在法律責任中加入了沒收“用于違法生產經營的工具、設備、原料等物品”的條款（第八十四條至八十六條及《實施條例》第五十五條），更是對打擊食品領域的違法行為起到了震懾作用。

《食品安全法》附則中對用于食品生產經營的工具、設備的定義是：“在食品或者食品添加劑生產、流通、使用過程中直接接觸食品或者食品添加劑的機械、管道、傳送帶、容器、用具、餐具等”，但是對于沒收工具、設備的具體范圍、方式未作明確規定。工具、設備不同于其他，屬于固定資產，行政執法中牽扯到的工具、設備往往頭緒繁雜，操作起來困難重重，爭議頗多，由此在案件辦理中也逐步形成了三種觀點：

第一種觀點認為：對用于違法生產經營的工具、設備應全部沒收。理由是對于《食品安全法》第八十四條至八十六條及《實施條例》第五十五條所處罰的情節都是比較嚴重的，包括未經許可從事食品生產經營活動、用非食品原料生產食品、生產經營危害人體健康的物質含量超過食品安全標準限量的食品等等。目前，各級政府都把食品安全放到了一個新的高度，人民群眾對食品安全的關注度也日益增強，在這樣一個大環境下應對食品領域的有關違法行為采取嚴厲的懲戒措施，《食品安全法》中加入沒收工具、設備的內容不僅是一種形式，更是為了從源頭上斬斷嚴重的違法行為。

第二種觀點認為：“沒收用于違法生產經營的工具、設備”是可選項，不一定要施行，類似于《刑法》中“可以并處、單處罰金或者沒收財產”。在行政處罰中處以罰款等方式同樣能起到懲戒、教育的作用，而且相對于沒收工具、設備，處罰款等方式操作起來更簡便，當事人也易于接受，因此，這種觀點也得到許多人的支持。

第三種觀點認為：應當沒收與違法情節緊密相關的工具、設備。理由是企業生產不合格食品往往是由于某些相關設備引起的，這些設備與違法情節之間存在必然的“因果關系”。沒收此類工具、設備，在起到懲戒作用的同時，可以促使當事人加強對問題環節的整改力度。

筆者認為，根據全國人大常委會法制工作委員會編寫的《中華人民共和國食品安全法釋義》第八十四條：“沒收違法所得、沒收非法財物和罰款在學理上稱作財產罰。所謂‘財產罰’是指使被處罰的當事人的財產權利和利益受到損害的行政處罰，主要是對當事人的財產權予以剝奪，并不影響違法者的人身自由和其進行其他活動的權利。財產罰主要適用于以下三種情況：（1）有經濟收入的公民或有固定資產的法人或者組織所實施的違法行為；（2）在從事以營利為目的的經營活動中所實施的違法行為；（3）行為人實施違法行為所造成的危害后果，可以通過剝奪其財產予以補償，對這種違法行為可適用財產罰。”《食品安全法》中對沒收環節的用語為：“沒收違法所得、違法生產經營的食品和用于違法生產經營的工具、設備、原料等物品”，并不含有“可處”、“可并處”的字眼，考慮到法律的嚴肅性，在行政執法中如滿足財產罰的情形，除有特殊的情節，應嚴格執行。

關于執行的范圍及方式，由于食品領域違法案件的復雜性，不能一概而論。我們不妨先跳出此問題，探討一下行政執法（行政處罰）的目的。行政執法是通過限制或制裁違法行為人的精神、人身自由和財產權益，達到懲罰、糾正違法行為，教育公民、法人和其他組織自覺守法的目的，起到維護公民、法人和其他組織合法權益，維護國家、社會利益，保障行政管理工作順利有效的作用。具體到食品領域中，行政執法的目的基本可以分為兩大類：一是遏制違法行為的繼續，即“不讓當事人繼續從事食品生產”；二是通過處罰起到教育警示作用，即“促使當事人做得更好”。

根據上述兩類目的，我們回到法條中一一對照。《食品安全法》第八十四條、第八十五條中的“情節嚴重的，吊銷許可證”和第八十六條中的“直至吊銷許可證”均屬比較嚴重的情形，執法目的是“不讓當事人繼續從事食品生產”，故相關的工具、設備應予以全部沒收，但要注意必須為“在食品或者食品添加劑生產、流通、使用過程中直接接觸食品或者食品添加劑的機械、管道、傳送帶、容器、用具、餐具等”，重點在“直接接觸”上。

對于其他違法行為需要沒收工具、設備的，執法目的是“促使當事人做得更好”。筆者認為，應當遵循“損失最小化”原則，沒收與違法情節相關的工具、設備，如果全部沒收，反而不利于當事人迅速有效地對生產上的問題進行整改，當然同樣必須滿足“直接接觸”的要求。如用非食品原料生產食品或者在食品中添加食品添加劑以外的化學物質和其他可能危害人體健康的物質應當沒收添加相關原料、物質的工具、設備；生產經營致病性微生物、農藥殘留、獸藥殘留、重金屬、污染物質以及其他危害人體健康的物質含量超過食品安全標準限量的食品，應當沒收添加相關有害物質或在工藝中去除有害物質的工具、設備……

最后一種不予沒收的情形，只能適用于相關的工具、設備已滅失，或者有充分證據表明違法行為與工具、設備無關，完全是由人為因素造成的情形。對于后者在操作中較難實現，必須慎用，如當事人稱造成食品致病性微生物超標的原因是人員帶入，則應對帶入人員進行調查，對相關工具、設備進行技術鑒定，并對其他產品進行檢驗，判斷是偶然現象還是批量現象。針對同一違法行為，是否沒收工具、設備會對懲戒力度產生影響，如不沒收，在其他處罰方式的裁量上應予以考慮。

食品領域執法帶有較高的專業性，在執行沒收工具、設備的時候往往難以區分哪些該沒收，哪些不該沒收，此時應充分發揮食品安全“三位一體”的作用，由執法部門會同監管部門、技術部門予以現場甄別，甚至召開討論會，并通報案審部門研究決定，確保沒收工作準確、到位。