生產許可證換證超期該不該處罰

■文/孔春紅

2011年10月，江蘇省泰州市質監局接J市質監局協查通報，“在J市某通信有限公司執法檢查中發現一批泰州某電池有限公司生產的鉛酸蓄電池，生產日期為2011年10月，而泰州某電池有限公司取得的鉛酸蓄電池生產許可證有效期為2006年9月26日至2011年9月25日，該批鉛酸蓄電池涉嫌為無證產品，請予協助調查。”執法人員對泰州某電池有限公司調查發現，該公司于2011年3月17日向生產許可證主管部門提出換證申請。因新修訂的《鉛酸蓄電池產品生產許可證實施細則》（編號：XK06-006，國家質檢總局2011年1月19日公布，2011年3月1日實施）規定，企業申請鉛酸蓄電池生產許可證應提供“縣級以上環保部門依據監測報告出具的達標證明原件或排污許可證復印件；有資質監測機構出具的一年內的合格的監測報告（復印件），報告中須含廢氣排放口的鉛塵、鉛煙、硫酸霧含量，廢水中鉛含量、PH值；對于有廢水處理系統而且廢水循環使用的企業，可不需提供廢水排放口的相關監測報告，否則企業必須提供環保部門證明原件；對于廢水由其它機構處理而沒有廢水處理系統的企業，必須有環保部門出具的證明原件”，生產許可證主管部門向某電池有限公司發放了《行政許可申請材料補正告知書》，要求企業提交相關環保證明材料。該公司向當地環境監測部門申請環境監測，于2011年7月10日取得監測報告提交給生產許可證主管部門，經審批于2011年7月13日取得《行政許可申請受理決定書》，隨后通過了生產許可證實地核查和產品檢驗。經向全國工業產品生產許可證辦公室查詢確認，某電池有限公司鉛酸蓄電池換證申請正進行行政許可發證審查。鑒于該公司原生產許可證已于2011年9月25日到期，現階段尚未取得換發的生產許可證，那么該公司在生產許可證超期后生產的產品是否屬于無證產品，該不該對其生產行為實施行政處罰，案件審理時引起了爭議。

《工業產品生產許可證管理條例》第二十五條規定：“生產許可證有效期為5年，但是，食品加工企業生產許可證的有效期為3年。生產許可證有效期屆滿，企業繼續生產的，應當在生產許可證有效期滿6個月前向所在地省、自治區、直轄市工業產品生產許可證主管部門提出換證申請。國務院工業產品生產許可證主管部門或者省、自治區、直轄市工業產品生產許可證主管部門應當依照本條例規定的程序對企業進行審查。”顯然，生產許可證是有期限的，企業只能在生產許可證的有效期內從事生產活動，生產許可證超過有效期的，從事生產許可的有關活動便沒有法律依據，是違法的。因此，企業需要在有效期屆滿后繼續從事生產活動的，應當在有效期屆滿前，向生產許可證主管部門申請延續生產許可的有效期。生產許可證主管部門要對企業是否具備相應的生產條件重新進行嚴格、全面的審查，這對于嚴格規范企業生產條件，保證其具備持續生產合格產品的能力具有重要意義。由于生產許可證的取證依據一定的程序、具有一定的周期，因此，要求到期換證的企業應在有效期滿6個月前提出申請。

同時，《行政許可法》第五十條規定：“被許可人需要延續依法取得的行政許可的有效期的，應當在該行政許可有效期屆滿三十日前向作出行政許可決定的行政機關提出申請。但是，法律、法規、規章另有規定的，依照其規定。行政機關應當根據被許可人的申請，在該行政許可有效期屆滿前作出是否準予延續的決定；逾期未作決定的，視為準予延續。”就是說，被許可人在行政許可有效期屆滿規定期限前向行政許可機關提出延續申請，行政機關應當在該行政許可有效期屆滿前作出是否準予延續的決定。如果行政機關逾期既沒有作出準予延續的決定，也沒有作出不予延續的決定，在這種情況下，根據行政許可法默視批準原則，推定為行政機關準予延續。作出這樣的規定，主要是考慮到被許可人在從事有關活動時，與其他公民或組織會發生一定的民事權利義務關系。被許可人在有效期屆滿規定期限前提出延續申請，行政機關未作出是否批準的決定，對于行政許可機關的默視如果不作出推定，將會使被許可人的民事權利義務關系處于一種不確定狀態，可能會對被許可人、利害關系人的利益產生影響，甚至造成較大的財產損失。所以，從有利于促使行政機關對申請及時作出答復，使申請人的法律地位早日得以確定的意義上來說，默視批準具有積極意義。當然，默視批準只適用于被許可人依法提出的延續申請，如果被許可人未在有效期屆滿規定期限前提出延續申請，在其取得的行政許可逾期后，不能視為準予延續。

結合本案的實際情況，某電池有限公司在生產許可證有效期滿6個月前提出換證申請，并按照新版細則要求申請環境監測，取得監測報告后及時申請審查，并已通過實地核查和產品檢驗，進入行政審批程序，只是因為環境監測周期、產品檢驗及審查環節時間上的限制，未能在生產許可證有效期滿前取得新證。從行政許可便民、效率的原則來講，行政許可的延續是對行政許可有效期的延長，不涉及對行政許可內容的改變，如果被許可人通過行政審查又沒有違法的情形，行政機關應當予以延續。在這種情況下，依據行政許可法默視批準原則，某電池有限公司在原生產許可證到期、等待新生產許可證發放的期間，應當視為準予延續。

從行政許可便民、效率的原則來講，行政許可的延續是對行政許可有效期的延長，不涉及對行政許可內容的改變，如果被許可人通過行政審查又沒有違法的情形，行政機關應當予以延續。

現實中往往會出現這樣的情況，企業因為種種原因未在生產許可證有效期滿6個月前提出換證申請，而是在生產許可證有效期滿前提出換證申請，在受理申請、進行審查期間生產許可證已經超出有效期，企業繼續生產的情形能否推定為無證生產。根據《工業產品生產許可證管理條例實施辦法》（以下簡稱實施辦法）第一百零二條規定：“自省級質量技術監督局作出生產許可受理決定之日起，企業可以試生產申請取證產品。”就是說，盡管企業原有的生產許可證已經過期，但企業重新提出申請獲得受理決定書后，企業可以繼續試生產申請取證產品，只是試生產的產品必須遵循《實施辦法》第一百零三條的規定：“企業試生產的產品，必須經承擔生產許可證產品檢驗任務的檢驗機構，依據產品實施細則規定批批檢驗合格，并在產品或者包裝、說明書標明‘試制品’后，方可銷售。對國家質檢總局作出不予許可決定的，企業從即日起不得繼續試生產該產品。”即便企業未按規定組織試生產，根據《實施辦法》第一百一十一條規定：“企業在試生產期間，違反本辦法第一百零三條規定的，由縣級以上地方質量技術監督局責令改正，并處3萬元以下罰款；仍不改正的，按照《管理條例》第四十八條規定處罰。”可見，企業試生產期間不能認定為無證生產。只有企業未能通過生產許可證審查、行政機關作出不予許可決定后，企業仍然繼續生產的，才能認定為無證生產。當然，如果企業在生產許可證有效期滿后仍未提出換證申請，那么企業超過生產許可證有效期繼續生產的，必然屬于無證生產的違法行為，應當依法嚴肅查處。