土地出讓金:收入,資產,還是負債?

張光

不僅僅是財政收入

自1998年住房制度改革以來，出讓國有土地使用權獲得的收入即土地出讓金，成為眾多的中國地方政府主要財政收入來源。無論是地方政府本身，還是新聞界或學術界，都不言而喻地把地方政府從出讓國有土地使用權那里獲得的收入當作土地財政收入。對于地方政府來說，既然是財政收入，當然就可以在財政年度花掉。據財政部發表的《2007年全國地市縣財政統計資料》（中國財經出版社2010年版）披露，2007年，全國地市縣國有土地使用權出讓金收入和新增建設用地有償使用費收入為6368億元，而同年全國地市縣國有土地使用權出讓金支出和新增建設用地有償使用費支出為5850億元。換言之，地方政府在2007年所獲得的土地財政收入，大約有92%在同年就被花掉了。但是，從常識的觀點看，這樣做似乎是不合適的。因為中國的國有土地使用權出讓時間商品房用地為70年，商業用地為40年，在土地使用權出讓的第一年就把70年或40年的使用權出讓收益通通花掉，不啻是透支未來的、屬于后代的權益。當然，地方政府不必像守財奴一樣把它們的賣地收入儲蓄起來。關鍵的問題是看它們如何使用土地財政收入，是把它們轉換為有效的資產，還是把它們用于無效的開支，從而事實上形成地方政府的負債？

事實上，從嚴格的政府財政統計觀點看，中國地方政府的土地財政收入究竟是收入、抑或是資產，還是負債，是值得一番探究的。按照國際貨幣基金組織的統計原則，中國地方政府出讓國有土地的使用權所獲得的收入，能否視作增加政府凈值的交易即收入是可以存疑的，因為至少在賬面上，它們也只是將一種資產（非金融資產）轉換為另一種資產（出售收入）。

因此，地方政府出讓國有土地行為所面臨的財政風險，與地方政府的借債行為所面臨的財務風險，有幾多相似之處。風險之一是地方政府拿土地出讓金彌補一般性經常開支。事實上，財政部長謝旭人曾在2011年3月7日全國人大四次會議記者招待會上強調：“地方政府收取了土地出讓收入以后，全部納入了基金預算管理，當地政府不能拿土地收入去彌補公共財政的一般性開支?！比绻胤秸蕾囃恋爻鲎屖杖霃浹a經常開支成為習慣，未來一旦房地產崩盤或蕭條，土地出讓收入跌落，地方政府的支出剛性，將使其面臨預算短缺的窘境。那時，地方政府可能除了請求中央輸援別無他法，而后者在財政收入下滑的情況下，可能除了“向銀行透支”即訴諸通貨膨脹稅之外別無選擇。

在借款的使用上，財政規制的一條黃金法則是政府必須把它的長期借款僅僅用于投融資。這個法則也完全適用于包括土地在內的國有資產出讓收入：地方政府必須通過有效的投資把它們轉變成有效的資產，即在未來能夠不斷釋放出收益的公共資產。

那么，中國地方政府的土地出讓收入究竟在多大程度上形成了有效的投資？成為能夠在未來不斷釋放出收益的公共資產呢？中國的官方沒有發表有關土地財政收入用途的數據，我們只能根據官方發表的數據做一個大致的估計甚至猜測。一個宏觀投資或消費變量的相關性越高，意味著它的行為受地方政府的土地出讓行為的影響越大。進而言之，地方政府的土地財政收入以直接或間接的方式進入該變量代表的領域的可能性也越大。

土地財政刺激了什么

龐大的土地財政必然對中國經濟的基本面產生深刻的影響。我們將使用2007~2009三年的數據來進行估算。

從表1報告的偏相關分析結果看，在2007年，土地財政支出對居民消費的影響大于政府消費。但是，在2008年，土地財政收入對政府消費的影響顯著大于居民消費。而到2009年，土地財政支出對居民消費的“拉動”能力幾乎消耗殆盡，但對政府消費的影響依然持續堅挺。后一點發現，證明了前述財政部謝旭人部長的擔憂并非空穴來風。而土地財政收入與居民消費的相關系數逐年衰減，及至2009年的無顯著相關的統計發現，似可做如下解釋：在2009年之前，購房者尚多為“剛需”，但在此之后，中國的房地產市場越來越由投資需求而非居住需求主宰，而為投資和居住購買房產對居民消費產生的影響是截然不同的。為投資而購買房產的人通常讓房子閑置，保持毛坯房狀態，更不會購置家具、家用電器等耐用消費品。即便為了出租也只是簡單裝修，購置最簡單的家具和電器，對消費的刺激極為有限。

從表2報告的偏相關分析結果看，首先，土地財政對行業投資的影響力，在2009年顯著低于前兩年。其次，綜合3年的相關分析結果，按相關系數自大到小排列，受政府土地財政影響最大的行業，依次大體是房地產、制造業、租賃與商務服務業、水利、環境和公共設施業、住宿和餐飲業、交通運輸倉儲郵政業以及居民服務和其他服務業。這些行業基本上都是地方政府城市經營的主要內容。其三，受土地財政影響最大的行業，除了制造業以外，或者是房地產本身，或者不是支持房地產開發的經濟基礎設施（水利、環境和公共設施業、交通運輸業），就是房地產開發的配套或延伸行業（租賃和商務服務業、住宿和餐飲業）。第四，在這些行業中，水利、環境和公共設施業與交通運輸倉儲郵政業具有公共物品和服務的性質，其他的行業均是可由私人部門提供的非公共物品和服務。

沒有進入偏相關系數前6名的投資行業也值得一說。首先，作為城市建設中重要的經濟基礎設施的電力燃氣水供應業和信息傳輸的相關系數沒有達到統計上的顯著水平，表明土地財政收入資金并沒有系統地進入這兩個領域。其次，教育、衛生、社會保障和社會福利業以及文化、體育和娛樂業這些公共部門或公共性較高的行業，在2007和2008年以正的方向通過了統計上顯著性檢驗，但其系數多在0.5以下，顯著低于表2所列的其他行業。在2009年，這3個行業的相關系數統統滑落至0.1之下。這些數據表明，土地出讓金對教育等公共部門的投入即便有，其規模亦很有限。第三，頗耐人尋味的一點是，公共管理部門的固定資產投資地區分布，與土地財政收入的地區分布，在3年中均為負值，且沒有通過顯著性檢驗。這似乎表明，土地財政收入資金并沒有成體系地用于黨政機關等的樓堂館所建設，后者是公共管理部門固定資產投資的主要內容。這可能是因為黨政部門的樓堂館所建設用地，基本上是免費或者以極低的價格獲得的。第四，土地財政與農林牧漁業的固定資產投資的相關系數表明，土地出讓金規模越大，農業固定資產規模越小，前者對后者產生了擠出效應。我國的《土地管理法》第55條規定，新增建設用地（即征用農村耕地和宅基地獲得的城市建設用地）的土地有償使用費收入“都專項用于耕地開發”。我們的發現表明，這一規定基本上是一紙廢文。

不可透支的未來

總結以上的數據分析，我們可以有相當把握地說，中國的土地財政已陷入不可持續的透支未來的困境。首先，這是因為，從對消費和資本積累的影響來看，土地財政對后者的影響顯著大于前者；而從對居民消費和政府消費的影響來看，它對后者的影響遠遠大于前者。而如前所述，土地財政收入用于政府的經常消費蘊含著巨大的財政風險。

其次，我們對土地出讓金與行業固定資產投資的相關分析表明，從地方政府的土地財政收入那里受益的行業，首推房地產業，而其余的也大都與房地產業密切相關，外加私人投資占據主體的制造業。土地財政的受益者主要是非公共部門，它們的未來收益不會直接轉化為國家財政收入，而將主要通過向政府繳納稅費支持政府財政。于是，土地財政收入究竟是會成為國民的有效資產，還是變成國民的負債（對未來收益的無效透支），在很大程度上，取決于我國房地產和制造業的健康發展。

在過去的四五年里，中國房地產業的擴張一直由投資需求而非居住消費需求主宰，結果導致商品房空置率高，城市建成區擴張速度遠遠超過常住城鎮常住人口的擴張速度，房地產業已出現泡沫化和投機化的征兆。房地產業的崩潰將成為中國地方財政面臨的最大風險之一。同時，我國的制造業投資也出現了產能嚴重過剩的現象。地方政府的土地財政是這些發展的始作俑者之一。如果制造業的過剩產能問題不加改正，房地產的泡沫不加擠除，投機化不加遏制，那么，沉淀于制造業和房地產業以及因房地產發展而發展的行業的土地財政投資，將成為無效的投資，成為今天的國民對未來國民的巨大負債。