市政公用“國(guó)有化”回潮

李克誠(chéng)

眼下，對(duì)于我國(guó)市政公用行業(yè)來(lái)說(shuō)，可謂是多事之秋：在湖南邵陽(yáng)市自來(lái)水公司員工縱火燒死3名高管之后，黑龍江大慶市杜蒙縣自來(lái)水公司也發(fā)生命案，公司總經(jīng)理和副總在辦公室被員工杜某燒傷刺死。

除了這些暴露在公眾面前的突發(fā)事件外，隱藏在市政公用領(lǐng)域暗處的深層變革也在涌動(dòng)。在大規(guī)模推行“市場(chǎng)化”改革10年之后，我國(guó)不少城市正掀起一股市政公用行業(yè)重歸“國(guó)有化”的浪潮。

“目前，大部分地方的（市政公用行業(yè)）市場(chǎng)化、民營(yíng)化改革已難以推行下去，處于停滯狀態(tài)。在改革措施負(fù)面效果嚴(yán)重、又找不到新的出路的情況下，市政公用行業(yè)已在向原來(lái)的體制回歸。”多年研究市政公用行業(yè)改革與監(jiān)管問(wèn)題的知名學(xué)者、國(guó)家發(fā)改委宏觀(guān)經(jīng)濟(jì)研究院專(zhuān)家王學(xué)慶說(shuō)。

重回政府懷抱

我國(guó)市政公用領(lǐng)域（供水、供暖、供氣、公交等）的大規(guī)模改革源于2002年。當(dāng)時(shí)的建設(shè)部出臺(tái)了《關(guān)于加快市政公用行業(yè)市場(chǎng)化進(jìn)程的意見(jiàn)》，提出鼓勵(lì)社會(huì)資本、外資參與市政公用設(shè)施的建設(shè)與經(jīng)營(yíng)。此后數(shù)年，國(guó)內(nèi)掀起了一股“市政公用行業(yè)市場(chǎng)化”熱潮。

事實(shí)上，在此之前，市政公用行業(yè)的市場(chǎng)化嘗試已零星出現(xiàn)了。以公交領(lǐng)域改革為例，早在1997、1998年，為了擺脫當(dāng)時(shí)的公交運(yùn)營(yíng)困境，南京在國(guó)內(nèi)率先推行了公交改革：打破國(guó)企“大一統(tǒng)”局面，引進(jìn)民企、外資等資本進(jìn)入公交領(lǐng)域，先后組建了多家公交公司。不久，南京公交走出運(yùn)營(yíng)虧損的困境，迎來(lái)了“爆發(fā)式增長(zhǎng)期”。南京的公交改革在當(dāng)時(shí)也成為全國(guó)楷模，多地政府爭(zhēng)先效仿。

然而，經(jīng)過(guò)10多年高速發(fā)展之后，近幾年，由于高油價(jià)、人力成本上升等因素，公交行業(yè)重新進(jìn)入虧損周期。已進(jìn)軍到公交領(lǐng)域的民企、外企“退出”意愿越來(lái)越強(qiáng)。同時(shí)，南京也以迎接2014年青奧會(huì)為契機(jī)，宣稱(chēng)“公交優(yōu)先”、“回歸公益”等，于今年對(duì)進(jìn)入公交領(lǐng)域的外資、民資的股份進(jìn)行全面回購(gòu)和托管。目前，南京11家公交運(yùn)營(yíng)企業(yè)已被整合為3家，公交市場(chǎng)又重回“國(guó)資主導(dǎo)”模式。

曾學(xué)習(xí)“香港市場(chǎng)化模式”的上海，在2010年世博會(huì)之前，也出臺(tái)過(guò)相似舉措，政府斥資重金將公交資產(chǎn)回購(gòu)到政府手中。

從最初的國(guó)資“大一統(tǒng)”，到后來(lái)的國(guó)資、民資、外資“三駕馬車(chē)”逐鹿市場(chǎng)，再到如今的重回“政府懷抱”，國(guó)內(nèi)多個(gè)城市的公交改革似乎都在沿著相同的路徑邁進(jìn)。重慶、深圳、大連、煙臺(tái)、中山、惠州、烏魯木齊、樂(lè)清、桐鄉(xiāng)、哈爾濱、無(wú)錫……目前，很多城市都已進(jìn)行了公交國(guó)有化整合，將之前轉(zhuǎn)讓的或其他方式進(jìn)入的社會(huì)資本進(jìn)行回購(gòu)。而更多的城市正在醞釀對(duì)城市公交進(jìn)行國(guó)有化整合。

不僅在公交領(lǐng)域，在自來(lái)水、供暖等其他市政公用領(lǐng)域，近幾年也陸續(xù)出現(xiàn)了不少“重新國(guó)有化”的案例。最新的案例出現(xiàn)在遼寧鳳城。今年8月，媒體報(bào)道稱(chēng)，疑似“失蹤”數(shù)月的鳳城市委書(shū)記王國(guó)強(qiáng)其實(shí)是“擅自離境”外逃至美國(guó)。而其“外逃”的導(dǎo)火索，則源于其主政鳳城期間曾主導(dǎo)了將國(guó)有供暖企業(yè)以“白菜價(jià)”賣(mài)給了一家外資企業(yè)。然而，這家外企接手之后并不爭(zhēng)氣，甚至在春節(jié)期間也先后多次停止供暖，怨聲載道的當(dāng)?shù)匕傩占娂娤蛏霞?jí)投訴、上訪(fǎng)。目前，鳳城市政府已決定斥巨資對(duì)此前出售給外資的供暖企業(yè)進(jìn)行回購(gòu)。

“回歸”的動(dòng)力與邏輯

那么，為何在推行了10多年的市場(chǎng)化改革之后，一些市政公用行業(yè)如今又開(kāi)始重返“國(guó)有化”懷抱呢？

“現(xiàn)在重歸國(guó)有化并不令人意外。”東南大學(xué)經(jīng)濟(jì)管理學(xué)院副院長(zhǎng)周勤教授對(duì)《南風(fēng)窗》記者說(shuō)，早在10多年前市政公用領(lǐng)域啟動(dòng)市場(chǎng)化改革之時(shí)，幾乎就“埋伏”下了今日的結(jié)果。因?yàn)楣檬聵I(yè)最顯著的特點(diǎn)是其普惠的公益性、強(qiáng)烈的外部性，但民間資本和外資更注重盈利性、短期獲利，兩者間本身就存在著緊張的關(guān)系。最近幾年，隨著燃料和人力等企業(yè)運(yùn)營(yíng)成本顯著上升，矛盾進(jìn)一步激化。當(dāng)企業(yè)的剛性成本在增加而無(wú)法內(nèi)部消化時(shí)（政府不批準(zhǔn)漲價(jià)或者不增加補(bǔ)貼），企業(yè)就會(huì)陷入不可持續(xù)運(yùn)營(yíng)狀態(tài)。

在王學(xué)慶看來(lái)，我國(guó)近10多年各地推行的市政公用事業(yè)改革，實(shí)際上是一種市場(chǎng)化、競(jìng)爭(zhēng)化、民營(yíng)化的改革模式，其結(jié)果必然將“公益性”為最顯著特征的市政公用行業(yè)變成“營(yíng)利性行業(yè)”，同時(shí)，地方政府也將提供市政公用產(chǎn)品和服務(wù)的公共責(zé)任，完全推給了市場(chǎng)。

這就帶來(lái)了一系列問(wèn)題和矛盾。譬如，一些政府官員為了完成招商引資的任務(wù)，不惜以高額代價(jià)吸引社會(huì)資本進(jìn)入投資，但一旦完成了招商引資的任務(wù)后，則對(duì)允諾的補(bǔ)貼和優(yōu)惠政策不予兌現(xiàn)，結(jié)果地方政府與民營(yíng)企業(yè)相互欺詐，最后發(fā)生自來(lái)水停水、供暖單位停暖、公交罷運(yùn)等事件。而一旦發(fā)生大的問(wèn)題，地方政府只能接盤(pán)“爛攤子”。

周勤說(shuō)，10多年前地方政府熱衷于對(duì)市政公用事業(yè)進(jìn)行市場(chǎng)化改革，一個(gè)重要的動(dòng)力是當(dāng)時(shí)的市政公用事業(yè)單位人浮于事、運(yùn)營(yíng)困難、財(cái)政補(bǔ)貼不堪重負(fù)。因此，當(dāng)時(shí)的地方政府樂(lè)于將國(guó)有股權(quán)轉(zhuǎn)讓或出售。然而，經(jīng)過(guò)多年實(shí)踐后，地方政府卻發(fā)現(xiàn)，即便交給民企運(yùn)營(yíng)，該補(bǔ)貼的還是要補(bǔ)貼，有時(shí)還要幫民企收拾“殘局”，其最初的“甩包袱”的目的并不能很好地實(shí)現(xiàn)。更重要的，如今地方政府依靠大量的土地出讓收入，財(cái)力顯得較為充裕。出于管理的便利甚至“尋租”的需要，它們多選擇自行投資和直接管理運(yùn)營(yíng)市政公用項(xiàng)目。

專(zhuān)業(yè)從事基礎(chǔ)設(shè)施、公用事業(yè)行業(yè)的公私合作（Public-Private Partnership，PPP）咨詢(xún)服務(wù)機(jī)構(gòu)上海濟(jì)邦咨詢(xún)公司董事長(zhǎng)張燎認(rèn)為，受此前數(shù)起政商勾結(jié)貪腐大案的影響，一些地區(qū)的政府部門(mén)普遍存在“寧公毋私”的新意識(shí)形態(tài)歧見(jiàn)，至少“政治上不會(huì)犯錯(cuò)誤”。而在10多年前，當(dāng)時(shí)社會(huì)上崇尚和寬容改革，“推行市場(chǎng)化”被視為“改革”的象征，在仕途晉升上也會(huì)帶來(lái)一種加分效應(yīng)。

正是由于多種因素在10年間發(fā)生了巨變，因此，近幾年，一些原來(lái)處于改革前列的城市，紛紛收縮改革。王學(xué)慶注意到，有的城市對(duì)原來(lái)已出售給外資、民資的自來(lái)水、公交、污水處理等資產(chǎn)和股份進(jìn)行回購(gòu)（如沈陽(yáng)自來(lái)水），有的則是在經(jīng)營(yíng)期滿(mǎn)后不再與對(duì)方續(xù)約（如深圳公交），有的甚至提前多年便從民企或外資手中收回了特許經(jīng)營(yíng)權(quán)（如湖北十堰公交）。

重提“政府責(zé)任”與“監(jiān)審能力”

“收歸國(guó)有未必是壞事。”多位受訪(fǎng)專(zhuān)家不約而同地說(shuō)，這至少說(shuō)明政府更加慎重對(duì)待和重新評(píng)估市政公用領(lǐng)域的改革措施，也反映出政府逐漸意識(shí)到自身的責(zé)任，開(kāi)始重拾“政府責(zé)任”。不過(guò)，現(xiàn)在看來(lái)，一些地方政府即便開(kāi)始正視自身在提供市政公用產(chǎn)品和服務(wù)上的角色與責(zé)任，但也多是有利益考量的，而并沒(méi)有承擔(dān)其全面的責(zé)任。

從一個(gè)現(xiàn)象中能看到些許端倪：同樣是屬于市政公用行業(yè)，公交領(lǐng)域的“再度國(guó)有化”趨勢(shì)非常明顯，且多是政府主動(dòng)為之；而自來(lái)水、燃?xì)狻⒐┡I(lǐng)域，“重回政府懷抱”的案例則較為分散，且多是因?yàn)槟硞€(gè)企業(yè)出現(xiàn)了較為嚴(yán)重的問(wèn)題，政府被動(dòng)收拾殘局的無(wú)奈之舉。

之所以出現(xiàn)上述差異，除了供氣、供暖等領(lǐng)域目前仍是國(guó)有資本為主導(dǎo)、社會(huì)資本進(jìn)入較少的客觀(guān)原因之外（以市場(chǎng)化相對(duì)深入的供水行業(yè)為例，據(jù)中國(guó)水網(wǎng)統(tǒng)計(jì)，目前全國(guó)城鎮(zhèn)共有3000多家自來(lái)水公司，但真正實(shí)現(xiàn)市場(chǎng)化的僅有40%～50%左右），也與政府的利益考量等主觀(guān)選擇因素相關(guān)。因?yàn)椋鄬?duì)于自來(lái)水、燃?xì)狻⒐┡裕步煌ㄐ袠I(yè)在很大程度上仍是一個(gè)城市的“面子工程”、是一種顯性的政績(jī)。

最近幾年，面對(duì)水價(jià)連連上漲的趨勢(shì)，不少城市居民怨聲載道，但自來(lái)水公司的成本上漲的負(fù)擔(dān)，往往是通過(guò)聽(tīng)證會(huì)（有網(wǎng)民戲稱(chēng)為“聽(tīng)漲會(huì)”）、最終由消費(fèi)者來(lái)埋單。相對(duì)于政府對(duì)公交補(bǔ)貼“一擲千金”的大方舉動(dòng)而言，對(duì)自來(lái)水的補(bǔ)貼則顯得“精打細(xì)算”。這其實(shí)也反映出在潛意識(shí)中，不少地方政府仍把自來(lái)水行業(yè)視為普通行業(yè)，認(rèn)為“既然市場(chǎng)化了，就應(yīng)該自負(fù)盈虧”，甚至原本應(yīng)由政府來(lái)承擔(dān)的責(zé)任（如水源保護(hù)工程、調(diào)水、管網(wǎng)改造等），也多交給自來(lái)水企業(yè)來(lái)承擔(dān)，這實(shí)際上仍是對(duì)政府責(zé)任的一種誤解。

清華大學(xué)水業(yè)政策研究中心主任傅濤注意到這樣一種現(xiàn)象，就連完全市場(chǎng)化的住房問(wèn)題，現(xiàn)在中央和地方政府也開(kāi)始重拾政府責(zé)任，建設(shè)廉租房或者對(duì)居民進(jìn)行政策性補(bǔ)貼了，為何對(duì)供水行業(yè)的政府公共服務(wù)的責(zé)任則要免除呢？須知，水的問(wèn)題可能比住房問(wèn)題更關(guān)系民生、甚至關(guān)系到整個(gè)民族的健康與未來(lái)。

除了真正承擔(dān)其政府責(zé)任之外，目前的當(dāng)務(wù)之急還是要建立配套科學(xué)的監(jiān)管制度和體系。以市政公用領(lǐng)域目前存在的普遍問(wèn)題—產(chǎn)品（服務(wù)）定價(jià)機(jī)制為例，現(xiàn)在各級(jí)物價(jià)管理部門(mén)對(duì)自來(lái)水價(jià)格的制定，基本上是以自來(lái)水企業(yè)上報(bào)的成本為主要依據(jù)的，這就會(huì)誘導(dǎo)企業(yè)虛報(bào)成本，結(jié)果就會(huì)出現(xiàn)“自來(lái)水成本漲多少，價(jià)格也漲多少”的現(xiàn)象。這樣，管理層高額工資、獎(jiǎng)金、福利以及修建樓堂館所等成本都可以計(jì)算為企業(yè)的“生產(chǎn)成本”，并經(jīng)由水價(jià)的提升，最終轉(zhuǎn)由消費(fèi)者承擔(dān)經(jīng)濟(jì)后果。因此，政府監(jiān)管部門(mén)如何建立科學(xué)的成本審監(jiān)機(jī)制就顯得尤為重要。

再比如，市政公用企業(yè)的退出機(jī)制問(wèn)題。不少案例顯示，一些市政公用經(jīng)營(yíng)企業(yè)，很多時(shí)候以“停水”、“斷暖”為手段，威脅政府提高價(jià)格、增加補(bǔ)貼或者給其他政策優(yōu)惠。“賺錢(qián)就干，不賺或賠錢(qián)就撒手不干（反正有政府收拾殘局）”成為他們的行事風(fēng)格。如何對(duì)這種情況進(jìn)行監(jiān)管并提出可操作性的預(yù)防及應(yīng)對(duì)機(jī)制，也要提前謀劃。

因此，僅僅國(guó)有化整合不能解決目前存在的問(wèn)題。專(zhuān)家們認(rèn)為，更重要的是，政府要切實(shí)建立科學(xué)完善的監(jiān)管制度。否則，公用事業(yè)領(lǐng)域的深層次問(wèn)題和實(shí)質(zhì)矛盾只是得到了暫時(shí)的掩蓋而已，今后的改革仍會(huì)在“所有制問(wèn)題”上左右搖擺、來(lái)回打轉(zhuǎn)，而無(wú)益于這個(gè)特殊行業(yè)的問(wèn)題的真正解決。