北京山區經濟發展現狀及對策建議

賀東升，劉 華，張 穎，薛正旗

(北京市農村經濟研究中心，北京 100192)

北京山區在行政上包括懷柔、密云、平谷、延慶、門頭溝、房山和昌平等7個山區 (縣)的83個山區和半山區鄉鎮，面積為1.04萬km2，占北京市總面積的62%，是首都宜居城市建設的生態屏障和水源涵養地，是首都可持續發展的重要資源支撐，同時也是市民親近自然、回歸自然的重要場所，其城市功能定位為北京生態涵養發展區。

1 北京山區經濟發展現狀

近年來，為落實北京生態涵養發展區功能定位，山區依托優越的生態、文化資源，以發展溝域經濟為契機，大力發展特色種養業、綠色農業、觀光休閑農業和鄉村旅游業，推動了北京都市型現代農業的發展，為“三個北京”建設和建設世界城市做出了重要貢獻。同時，引導農民走出了一條有利于生態環境和農民增收、發揮山區優勢和實現可持續發展的循環經濟道路。據資料顯示，2010年北京市山區農民人均收入達到1.326 2萬元［1］，比2009年增長約26%，極大地改善了農民生活水平。山區經濟已經有了長足的進步，發展速度逐步增快，且部分山區的發展速度超過了平原區縣，是新的經濟增長極(圖1)。

表1 2007～2009年北京市地方財政收入 (億元)

圖1 各區縣2007～2009年的收入增速

但是，縱觀全市農村的發展，山區整體經濟水平與全市還有很大差距，地方財政收入除了遠遠低于朝陽區和海淀區外，與順義區、豐臺區、通州區等平原區也有較大差距 (表1)。

山區農民收入水平相對低下，見表2。近兩年，雖然山區農民總體收入有所增加，但由于工資性收入占比例較大，且生活成本提升導致支出增加，農民的生活條件改善并不明顯。與平原地區農民相比，山區農民收入和生活水平還存在不小差距。如2009年山區農民人均純收入比全市平均水平低9.36%;人均生活消費支出比全市平均水平低13.73%。

2 山區發展過程中應處理好的關系

2.1 確保生態優先

山區功能定位核心是生態涵養，優良的生態是山區發展一切經濟形態的基礎和前提［5］。離開生態的保護和生態價值的開發利用，山區就失去了發展的基礎和條件。因此，無論采取什么發展模式，無論投資產生多大利潤，無論收入如何增加，在發展的過程中都應以保護生態和最大程度開發生態價值為核心。

2.2 充分保障農民利益

農民是山區的主人，是山區開發的主體和直接參與者。促進農民增收致富，是發展山區經濟的出發點和落腳點。山區能否順利發展，發展中能否保持農村社會和諧穩定，關鍵在于農民能否最大限度的受益，能否得到全面、持續和高標準的保障。因此，在對山區進行開發過程中，應找準資本贏利與保護農民利益的結合點，有效避免資本侵占農民利益。政府應針對就業培訓、農民權益保護等方面，建立健全良好的運行機制，充分發揮農民主體性作用，調動農民建設溝域的積極性和主動性。

表2 2008年、2009年北京市農民人均純收入與消費支出比較

2.3 政府要加強引導、規范和監督

山區發展涉及基礎設施、農民安置與保障、城鄉一體化、生態建設等多個領域，面臨資本的逐利性和農民自身的利益訴求，政府的主要作用是加強引導、規范和監督作用［6］。針對基礎設施建設，應給予財政支持，如＂三通一平＂等;針對企業經營，應在金融、稅收等方面給予支持;針對資本進入的瓶頸、農民補償標等問題，應在政策層面予以支持。同時，就社會資本進入山區的發展過程中的行為，政府應予以規范并加強監督。

3 北京山區發展的對策建議

3.1 加強并加快山區產權、林權制度改革

加強并加快山區產權、林權制度改革［7］，體現出“歸屬清晰、權責明確、保護嚴格、流轉順暢”的現代農村產權制度的優越性。一是明晰產權，集體建設用地和農民的宅基地確權登記頒證。明確產權主體歸屬和收益歸屬;二是規范流轉。農民依法、自愿、有償地進行產權流轉，產權主體決定流轉與否和流轉方式。

3.2 制定統一的土地“綠色通道”政策

在山區開發的過程中，建議建立土地交易平臺，加強市場協調。在產權和林權制度改革完成的前提下，建立具有法規效應的土地交易實體，充分發揮市場經濟有效調節的作用，盤活建設用地;集約利用宅基地;整理土地并置換建設用地指標;合理開發農村集體荒地、廢棄地;城市、平原支持山區開發置換建設用地。

3.3 吸引社會資本，完善基礎設施

通過稅收減免、資金支持等優惠政策，吸引有實力、有水平、講信用的企業開發山區，投資基礎設施建設。(1)市財政部門對山區開發中的基礎設施建設應給予一定規模的財政貼息貸款支持，以后根據實際情況適時調整。(2)各類金融部門和投融資機構，對開發商投資山區基礎設施建設的項目應給予相應的貸款支持。(3)各級有關部門對投資山區基礎設施建設的項目的各項稅費收取，按國家規定的最低標準征收，專款專用。(4)利用產業用地資源吸引社會資本投入，將基礎設施建設的費用列入一級開發的綜合成本中，從而加快完善基礎設施。

3.4 切實保障農民利益

(1)建立一套政府主導、企業參與的拆遷模式。建議明確以政府主導、企業參與，政府和企業盡最大限度讓利于民的拆遷模式。首先，政府根據統一規劃，統一部署拆遷行動;其次，針對拆遷受阻情況，由鄉鎮政府出面協調各方利益，企業盡最大限度的配合;第三，政府和企業配合，共同為農民提供技術、金融等培訓和支持。

(2)將農民的全程保障納入產業發展體系。首先是以立法形式，明確農民的安置費用標準，甚至可以明確農民的最低收入標準、補償標準等。其次，農轉居后，將農民就業和社保納入產業發展體系，從源頭上保障農民權益［8］。

(3)完善拆遷補償機制。根據《北京市宅基地房屋拆遷補償規則》、《北京市集體土地房屋拆遷管理辦法》、《北京市宅基地房屋拆遷補償規則》以及《〈北京市集體土地房屋拆遷管理辦法〉實施意見》相關政策文件，在保障農民利益的同時，制定出一個符合市場規律的彈性補償標準，統一實行，防止農民互相攀比、漫天要價，保證項目順利施工。同時，鼓勵開發商聯合村或鄉鎮進行成片改造。

［1］夏占義.堅持科學發展促進城鄉融合，統籌推進郊區工業化、城鎮化和農業現代化——在北京市2011年農村工作會議上的報告.北京農業職業學院學報:2011，25(2):3～8

［2］《北京農村年鑒》編委會.北京農村年鑒2010.北京:中國農業出版社，2010

［3］《北京農村年鑒》編委會.北京農村年鑒2009.北京:中國農業出版社，2009

［4］《北京農村年鑒》編委會.北京農村年鑒2008.北京:中國農業出版社，2008

［5］周連第，李東偉，胡艷霞，等.北京山區特色農業資源開發.中國農業資源與區劃，2006，27(1):44～47

［6］杜紅亮，陳百明，劉盛和.山區土地利用統籌的途徑研究——以北京山區為例.資源科學，2007，29(2):117～123

［7］陳俊紅，李紅，周連弟.北京市山區溝域經濟發展的探索與實踐.生態經濟:學術版，2010，(5):57～62

［8］劉鐸，曹慧.北京市山區土地利用類型及特點.中國農業資源與區劃，1999，20(1):24～26