深汕特別合作區,能走多遠?

金心異

深汕特別合作區雖然被合作各方，尤其是汕尾寄予了巨大希望，但在筆者看來，在目前的制度框架和體制下，更需要冷靜和理智。

解決汕尾問題的“最好辦法”

在很多人看來，廣東省真想借助深圳的力量盡快解決汕尾的貧窮落后問題，最好的辦法是進行行政區劃調整，將汕尾市劃入深圳行政區域內，把汕尾地區的貧窮落后從法理上轉換成了深圳市的法定責任問題。

一旦如此，則意味著汕尾能迅速開發整片地區投資能力（迅速提升片區的基礎設施水平），意味著能以深圳而不是汕尾的城市信用（品牌）去吸引投資，意味著深圳將出臺政策鼓勵深圳的制造業將生產基地遷移到特別合作區內（在此之前，深圳并不鼓勵自己的傳統制造業遷出本市），意味著汕尾市的發展水平至少會拉快10到15年。

如果廣東省將汕尾市劃入深圳行政區域內，深圳必須竭盡全力、不惜血本地投入，盡快地改變汕尾地區的面貌。這對汕尾300萬人民來說是一件好事，廣東省從政治上也是最大受益者。

然而，在深汕特別合作區未來的博弈游戲中，不只有深圳和汕尾兩個玩家。事實上，這里將會有“三個半玩家”。除了深圳市和汕尾市外，還有一個是廣東省委省政府，半個，則是由兩市創設出來的特別合作區管委會。

在這“三個半玩家”中，其中因為利益所牽扯的博弈會讓合作區的建設大打折扣。因為，在現階段的體制下，政府在資源配置中具有強大的主導能力，各地方政府權力的過度介入——扭曲了市場要素資源配置，反而降低了配置效率的另一方向。

這種跨區域合作，除了進行行政區劃調整，把兩個行政區合并為一個行政區，否則讓兩個不同的擁有強大行政權力的行政區精誠合作，是不可能的。

跨行政區合作的擔憂

而從深汕特別合作區現在已達成意向的合作機制條款來看，似乎讓人看不到多少成功的保證。

例如，關于合作區組織架構：“合作區黨工委書記以及社會管理內設機構正職負責同志由汕尾市推薦；管委會主任以及經濟管理內設機構正職負責人選由深圳市推薦。副職人選由深圳、汕尾兩市交叉推薦任職”，“內設機構副職人選原則上實行交叉任職，由深圳、汕尾兩市共同協商推薦。”

關于合作區的財政體制：“合作區財政體制執行‘省直管模式，委托深圳市全權代管，并授權深圳市管理和審批合作區的財政預決算，報省財政廳備案；5年內汕尾市將取得的土地收益全部返還合作區；2016年后在符合國家規定的前提下，由汕尾市決定使用方向和使用范圍?！?/p>

由上述合作條款可以看出，讓深圳投入巨大的資源，卻不讓深圳獲得絕對主導權。

而從資源投入來說，汕尾市投入的只是200平方公里的未開發土地，這土地上的基礎設施極其落后；而深圳市需要投入的則是巨大的財力、整個行政體系的精力、大批的干部（人力資源）、鼓勵深圳企業遷入汕尾、城市的品牌（是深圳在招商，而不是汕尾），以及，要承擔合作區失敗的政治風險。

收益呢？在前10年，汕尾完全可以“不求所有，但求所在”，10年后甚至更遠的時間后，所有園區硬資產深圳不可能搬走，最后肯定盡屬于汕尾。

而深圳呢？2015年之前，所謂財政收入25%的分成全都要返還回去，2015-2020年之間的分成要返還回去一半。就算2015-2020年間每年產生1000億-2000億的GDP，創造100-200億的地方財政收入，深圳就算分成也只不過分到25-50億，再返還回去一半，也就是說只能分到十幾二十億而已，這對深圳整個城市的財政收入來說，實在沒有太大意義，而深圳前幾年每年在合作區的投入可能都不止這么些。

合作區存在風險

此外，深圳政府并沒有太成功的園區開發經驗，更沒有在市域外開發園區的成功經驗。

深圳成功的產業園區大多不是政府，而是企業開發的，如天安數碼城，比如招商局蛇口工業區和華僑城。深圳海防中越合作園區也是企業在操作，政府只是掛個名而已。不僅如此，深圳過去的對外區域合作，大都屬于援助型的，只需要深圳往外大把撒錢，或錢拿給別人，或項目建成了事。深圳與河源的合作、援藏與援甘、與喀什的對口支援合作，皆如此。

而且，一旦深圳決定投入此項目，主動權其實就大部分不在深圳手上了。因為深圳面臨的博弈對手絕對不僅僅是汕尾市委市政府，還有廣東省政府。

這可能意味著未來的管委會效率極其低下。

此外，就算2015—2020年深圳可以拿到25%分成的一半，但倘若合作區金庫由廣州金庫來設立的話，可能連這一點夢幻泡影也會消失的。

因為，首先面臨的就是土地拆遷問題。房地產商人都明白，要想搞一個城市更新的項目，拆遷的責任就必須由政府來背負，否則自己將陷在拆遷的泥潭中無法自拔，最后收益完全無法預見或控制！而深汕特別合作區的合作方案中規定拆遷由合作區管委會負責，而不是由汕尾市方面完全負責。如此，僅一個拆遷，就可能把深汕合作區管委會的深圳方負責人搞得灰頭灰臉。

另外，不要打所謂“生產基地遷汕尾，總部根留深圳”的如意算盤。多大規模的企業才能支付得起總部與工廠相距如此之遠的管理成本？當年港企北遷，除了大型企業集團總部留在香港外，其它中小企業管理部門只能全都跟著北遷了，深企又豈能例外？不要被廈深鐵路深圳到汕尾只需要不到一個小時車程這樣的話所迷惑，這畢竟是兩個城市！

可以說，深圳政府已在想盡一切辦法防止深汕特別合作區成為深圳的一個財政無底洞，所以決定采用BT（建設-移交）模式，園區引進泛華建設集團投資30億元進行基礎設施建設，現已投入9億元。廠房先期由泛華建設投資興建，園區保證5年回購，按6.8%的收益率給予回報，并支付銀行利息。

然而，園區拿什么來保證5年回購？倘若5年后園區財政沒有錢，汕尾市財政不可能來補這個鍋，結果還是只能由深圳來補這個鍋。而且30個億來搞200平方公里的開發如九牛一毛而已。深圳必然得動員市屬國資前往合作區投資基建，如果虧損怎么辦？更關鍵是，深圳財政有沒有在各類項目上設置一個止損點？